Khó khăn bủa vây Cơ quan phúc thẩm WTO: những giải pháp phía trước

02.03-06

Sau thời điểm Cơ quan phúc thẩm WTO không đủ thành viên để hoạt động, các nước thành viên của Tổ chức thương mại lớn nhất hành tinh đang phải đối mặt với thách thức trong việc tìm ra giải pháp nhằm cân bằng những quan ngại của Hoa Kỳ về quy trình giải quyết tranh chấp hiện tại của WTO với nhiệm vụ gìn giữ tính chính thống và hiệu quả của tổ chức này với tư cách một cơ quan xử lý và đảm bảo thực thi những tranh chấp thương mại giữa các nước.

Cuộc khủng hoảng mà WTO đang đối mặt không diễn ra trong ngày một, ngày hai. Dự báo trước về tình trạng bế tắc hiện tại, rất nhiều đề xuất giải pháp đã được đặt lên bàn nghị sự hàng năm qua. Bài báo này cung cấp bản tóm tắt về những vấn để đang còn tranh cãi chính cùng những giải pháp ngắn gọn về chính trị, pháp lý và thể chế nhằm giúp tổ chức thương mại lớn nhất thế giới vượt qua giai đoạn khủng hoảng

Quy trình giải quyết tranh chấp WTO

WTO là hậu duệ của Thỏa thuận chung về Thuế quan và Thương mại (“GATT”), một hiệp định thương mại tự do định ra khung pháp lý cho thương mại thế giới. Những tranh chấp liên quan đến GATT được quyết định bởi nhiều chuyên gia độc lập. Để phán quyết của các Ban hội thẩm có hiệu lực, những văn bản này phải được thông qua bởi tất cả thành viên GATT thông qua một cơ chế với tên gọi Hội đồng GATT. Hệ thống giải quyết tranh chấp của GATT như vừa nêu có điểm bất lợi rõ ràng, đó là việc chỉ cần một quốc gia thành viên (có thể là bên thua trong vụ kiện) phản đối, phán quyết của cơ quan xét xử cũng không thể thông qua. Nói cách khác, theo các quy định của GATT, các nước thành viên có thể dùng sức ép chính trị tác động lên quyết định của các hội thẩm viên. Ở khía cạnh khác, hoạt động dưới cơ chế GATT khiến việc giải quyết những vấn đề tranh cãi trở nên vô vọng. Đồng thời, việc GATT bất lực trong việc buộc những nước thành viên tôn trọng các cam kết của mình chính là nguyên nhân thúc đẩy cải cách thể chế, dẫn đến sự hình thành WTO.

Mặc dù hệ thống giải quyết tranh chấp WTO có nhiều nét tương đồng với cơ chế của GATT, hai cơ quan này thực sự khác nhau về bản chất. Những tranh cãi thương mại sẽ do các Ban hội thẩm xử lý – được thành lập theo quyết định của Cơ quan giải quyết tranh chấp (“DSB”), một thiết chế gồm đại diện các quốc gia thành viên WTO. Đối với mỗi vụ kiện, một Ban hội thẩm sẽ được thành lập để xử lý kiến nghị của các bên. Phán quyết của Ban hội thẩm có thể được kháng nghị lên Cơ quan phúc thẩm – một tổ chức với các thành viên được bổ nhiệm bởi DSB. Để phán quyết của Ban hội thẩm hay Cơ quan phúc thẩm có tính bắt buộc thực thi, văn bản này phải được thông qua bởi DSB theo cơ chế đồng thuận nghịch – theo đó các phán quyết sẽ có hiệu lực thi hành khi tất cả thành viên WTO không phản đối. Quy định đã nêu là bước phát triển từ quy trình GATT. Thẩm quyền phản đối phán quyết được chuyển thành thiết chế đồng thuận nghịch. Đặc trưng của cơ chế này phát sinh từ thực tế rằng tất cả thỏa thuận giữa tất cả thành viên WTO, khó được triển khai trên thực tế.

Nhiều quy định WTO cho thấy ngay từ ban đầu các quốc gia dự tính đảm bảo quyền lực chính trị của mình áp dụng đối với quá trình giải quyết tranh chấp. Theo đó, tổ chức thương mại lớn nhất hành tinh giới hạn thẩm quyền của các thẩm phán trong việc giải thích những quy định trong những thỏa thuận đa phương theo hướng: DSB không có thẩm quyền thêm hoặc hạn chế quyền và nghĩa vụ của những nước thành viên đã được nệu trong những hiệp định do các quốc gia thành viên đồng thuận thông qua. Các nước tham gia WTO có thẩm quyền tuyệt đối trong việc giải thích nghĩa vụ của từng thành viên trong hệ thống các thỏa thuận thương mại đa phương. Tuy nhiên, những phán quyết của Cơ quan phúc thẩm cho thấy những quy định hạn chế vừa nêu các tác động khá ít ỏi lên quyền quyết định của thiết chế này trong từng vụ việc, ít nhất là theo quan điểm của Hoa Kỳ. Bên cạnh đó, xu hướng chính là tất cả thành viên WTO không can thiệp vào thẩm quyền của Cơ quan phúc thẩm do tính đa dạng trong tổ chức có thể khiến mọi nỗ lực đạt đồng thuận sụp đổ. Việc bổ nhiệm thành viên cho Cơ quan phúc thẩm là phương thức duy nhất để các nước thành viên tạo áp lực lên hệ thống giải quyết tranh chấp của thiết chế thương mại lớn nhất thế giới. Khi bất mãn gia tăng liên quan đến tính độc lập của Cơ quan giải quyết tranh chấp và khó nhận được sự ủng hộ từ những quốc gia khác, Hoa Kỳ quyết định hành động.

Hoa Kỳ muốn gì?

Nguyên nhân về sự thất vọng của Hoa Kỳ đối với Cơ quan phúc thẩm WTO được thể hiện nhiều lần tại hàng loạt diễn đàn trong hàng chục năm qua. Quan điểm chính của phía Mỹ có thể được tóm tắt như sau: Khi hệ thống quy định của WTO đã tương đối đầy đủ để giải quyết các tranh chấp thương mại, Cơ quan phúc thẩm lại phớt lờ những điều khoản này khi giải quyết vụ việc. Sự thất vọng của xứ cờ hoa được liệt kê trong Nghị trình chính sách thương mại của Tổng thống vào năm 2018, gồm 3 nhóm chính gồm: Quy trình giải quyết tranh chấp, sự lạm quyền, và cách tiếp cận trong giải quyết tranh chấp thương mại của Cơ quan phúc thẩm.

Lo ngại về thủ tục, quy trình

Đây là lo ngại chính của Hoa Kỳ, và cũng là nguyên nhân hàng đầu khiến xứ cờ hoa ngừng bổ nhiệm thẩm phán cho Cơ quan phúc thẩm. Cụ thể, phía Mỹ cho rằng thiết chế đã nêu nhiều lần vượt quá khung thời gian cho phép để đưa ra phán quyết và vi phạm các quy định về thời gian chuyển tiếp khi hoạt động.

WTO quy định phán quyết của Cơ quan phúc thẩm phải hoàn thành trong vòng 60 ngày, có thể gia hạn nhưng không quá 90 ngày. Thiết chế này, tuy vậy, đã không đáp ứng ứng yêu cầu về thời gian giải quyết các vụ khiếu kiện kể từ thời điểm 2011 do số lượng tranh cấp gia tăng nhanh chóng. Cơ quan phúc thẩm đã buộc phải gia hạn thời gian giải quyết vụ việc và trong một số trường hợp, quá trình này có thể mất tới cả năm trời. Sự không hài lòng của phía Hoa Kỳ bắt nguồn từ việc Cơ quan phúc thẩm tự mình gia hạn thời gian giải quyết tranh chấp mà không cần sự đồng ý từ DSB hay các bên liên quan.

Theo Hướng dẫn quy trình hoạt động Cơ quan phúc thẩm, các thẩm phán của thiết chế này có thể tiếp tục nhiệm vụ đựơc giao ngay cả khi kết thúc thời hạn bổ nhiệm, qua đó giải quyết rốt ráo những vụ việc được phân công. Khi số lượng vụ việc gia tăng liên tục qua hàng năm, Cơ quan phúc thẩm đã vận dụng điều khoản này để tạo hành lang pháp lý cho sự tiếp tục tại nhiệm của các thẩm phán. Một lần nữa, Hoa Kỳ cho rằng văn bản nội bộ do Cơ quan phúc thẩm ban hành cũng như hàng loạt quyết định khác liên quan đến việc kéo thời gian phục vụ của các thẩm phán được thông qua bởi DSB.

Cáo buộc lạm quyền

Lo ngại của Hoa Kỳ liên quan đến việc lạm quyền của Cơ quan phúc thẩm bao gồm những vấn đề như giải thích luật, xét đoán tình huống thực tế, áp dụng các ý kiến pháp lý và tiền lệ. Xứ cờ cờ hoa cáo buộc Cơ quan phúc thẩm đang tham gia vào quá trình xây dựng luật thay vì giúp các thành viên giải quyết vụ việc tranh chấp.

Thẩm quyền của cơ quan đã nêu, theo phí Mỹ chỉ gói gọn trong việc xem xét tính pháp lý vụ việc, do vậy, việc xem xét pháp luật nội địa của từng quốc gia thành viên cũng như can thiệp, thay đổi phán quyết của Ban hội thẩm của Cơ quan phúc thẩm là một sự vi phạm rõ ràng các quy định của WTO.

WTO có nhiều điều khoản nhấn mạnh rằng cơ chế giải quyết tranh chấp được thiết lập là nhằm để xử lý những bất đồng thương mại giữa hai quốc gia. Tuy vậy, theo xứ cờ hoa, một vài báo cáo do Cơ quan phúc thẩm ban hành lại chứa đựng những quan điểm và nhận định pháp lý riêng rẽ có tính chất như một phán quyết. Hoa Kỳ nhận định những ý kiến do Cơ quan phúc thẩm đưa ra thường không liên quan đến các vụ tranh chấp, do vậy, vi phạm quy định do WTO đưa ra.

Mỹ cũng phàn nàn rằng Cơ quan phúc thẩm coi những báo cáo của mình tương tự như án lệ, có tính bắt buộc thi hành với các Ban hội thẩm. Cơ quan phúc thẩm đã từng nêu ra ý kiến pháp lý kiểu như: Quy định về “Đảm bảo tính ổn định và dự đoán” được nêu tại Điều 3.2 của DSU, nếu không có sự giải thích khác, được hiểu là một Ban hội thẩm khi xử lý những vấn đề pháp lý tương tự nhau phải áp dụng cách thức giải quyết giống nhau trong các vụ việc”. Quan điểm đã nêu, theo Mỹ, đã vi phạm quy định của WTO.

Điều chỉnh thương mại

Cáo buộc cuối cùng của Hoa Kỳ liên quan đến vấn đề chống bán phá giá, chống trợ cấp và thuế tự vệ - vốn chiếm phần lớn trong số các vụ việc Mỹ sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp tại WTO. Các tranh cãi về chủ đề điều chỉnh thương mại chủ yếu liên quan đến những biện pháp được quy định tại hệ thống pháp luật các quốc gia nhằm hạn chế hành vi thương mại không công bằng từ các nước đối tác. Cách Cơ quan phúc thẩm xử lý các cáo buộc trở thành mối quan ngại lớn của xứ cờ hoa phần lớn là do nước này thường không thành công trong các vụ kiện trong vấn đề đã nêu tại WTO. Theo số liệu thu thập, các vụ việc liên quan đến điều chỉnh thương mại chiếm đến 45% số lượng các tranh chấp được trình lên WTO; một nửa trong số đơn khởi kiện là từ phía Mỹ. Cũng theo thống kê, 90% số vụ do Hoa Kỳ khởi xướng đều không đạt kết quả như họ mong đợi. Phán quyết của WTO buộc xứ cờ hoa phải thay đổi luật nội địa. Yếu tố này được phía Mỹ nhìn nhận như là hành vi xâm phạm đến thẩm quyền tài phán của họ cũng như là minh chứng cho sự bất tuân và vượt quyền của Cơ quan phúc thẩm. Hoa Kỳ nhận định Cơ quan phúc thẩm đang tạo ra thay vì áp dụng pháp luật vì đã thiết lập những quyền hạn và nghĩa vụ mới cho các quốc gia thành viên.

Các giải pháp phù hợp

Trước viễn cảnh Cơ quan phúc thẩm phải dừng hoạt động, các quốc gia thành viên WTO, luật gia, chuyên gia pháp lý đã đề xuất các giải pháp cải cách, bao gồm nhiều khía cạnh từ áp dụng thủ tục đơn giản đến tiến hành những cải cách thể chế để tái lập toàn bộ hệ thống thương mại quốc tế.

Trọng tài là một giải pháp tạm thời

Như đã đề cập tại những bài báo trước, Canada và Liên minh châu Âu đã ban hành một tuyên bố chung kêu gọi thành lập một cơ chế trọng tài tạm thời nhằm giải quyết tranh chấp giữa các quốc gia cho đến khi Cơ quan phúc thẩm có thể trở lại hoạt động bình thường. Cuối tháng 1/2020, đề xuất này nhận được sự ủng hộ từ 15 thành khác. Giải pháp được nêu trong tuyên bố của Canada và châu Âu nhằm giảm những tác động động tiêu cực từ việc Cơ quan phúc thẩm không thể hoạt động. Bằng việc cho phép ra đời của thể chế trọng tài phúc thẩm, các thẩm phán có thể giải quyết những vụ việc phát sinh trong tương lai. Mặc dù cơ chế tạm thời này khá hiệu quả, tuy nhiên vẫn có những khuyết điểm và không thể phù hợp trong thời gian dài. Với việc Hoa Kỳ từ chối hợp tác, khó có khả năng, nước này sẽ đồng ý với thiết chế do Liên minh châu Âu và Canada đề xuất; kết quả là hàng loạt vụ kiện trong tương lai sẽ khó có khả năng được xét xử. Ngoài ra, không có gì chắc chắn rằng quốc gia thua kiện sẽ không kháng cáo. Nếu viễn cảnh này xảy ra, việc thông qua những quyết định cuối cùng ban hành bởi thể chế trọng tài sẽ không thể thực hiện do hoạt động của Cơ quan phúc thẩm đã bị đình hoãn. Đề xuất như đã nêu không tạo ra một cơ chế ổn định để các phán quyết được thông qua tại DSB, đồng thời hệ quả từ việc này cũng còn khá mơ hồ.

Tăng cường thực thi thủ tục

Năm 2018, các đoàn đại biểu từ EU và 11 nước khác gồm Canada, Úc, Trung Quốc và Ấn Độ đã cùng phát hành một thông báo, theo đó họ đề xuất sửa đổi các quy định về cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Thông báo đề nghị tiến hành những thay đổi thông qua việc bổ sung các điều khoản liên quan đến DSU. Cụ thể, những thay đổi này bao gồm yêu cầu các thẩm phán hoàn thành giải quyết các kháng cáo trong thời gian nhiệm kỳ của mình, tìm kiếm sự đồng thuận từ các bên liên quan cho phép kéo dài khung thời gian giải quyết tranh chấp, yêu cầu Ban hội thẩm không tiến hành giải thích các quy định trong pháp luật nội địa, và giới hạn quyền của Cơ quan phúc thẩm đến những vấn đề do các bên liên quan kháng nghị.

Thay đổi thể chế để giải quyết những vấn đề về điều chỉnh thương mại

Có thể thấy rõ vấn đề còn đang gây tranh cãi cũng như khó tìm được giải pháp chính là điều chỉnh thương mại. Trong khi Hoa Kỳ không hài lòng với cách thức Cơ quan phúc thẩm áp đặt hạn chế lên những biện pháp hạn chế thương mại mà họ áp dụng, những thành viên khác, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển, tỏ ra ngần ngại về thái độ bảo hộ của xứ cờ hoa. Những quan ngại từ phía Mỹ đặt ra yêu cầu lớn về một cuộc cải cách thể chế cũng như xem xét lại cấu trúc của WTO. Đây là điều không thể có được trong một sớm, một chiều. Để có thời gian xem xét cũng như tiến hành chuyển đổi, nhiều kiến nghị kêu gọi thành lập một cơ quan phúc thẩm chuyên trách có nghĩa vụ xem xét từng vụ việc liên quan đến điều chỉnh thương mại. Đề xuất cũng ủng hộ việc lựa chọn cho cơ quan vừa nêu những cá nhân có kiến thức thức sâu rộng vể điểu chỉnh thương mại. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là liệu nâng tiêu chuẩn về kiến thức và chuyên môn mà không đi kèm với sự đổi mới cách tiếp cận với vấn để điểu chỉnh thương mại có đủ để giải quyết căng thẳng giữa các thành viên.

Những vấn đề chính

Mặc dù những đề xuất nêu trên, đặc biệt là yêu cầu về thủ tục (nếu được triển khai nhanh), có thể giúp giảm áp lực từ phía Mỹ đang đặt lên vai WTO, chủ để vẫn còn nhiểu tranh cãi là liệu những sửa đổi này có giúp cân bằng yêu cầu về tôn trọng chủ quyền với tính độc lập của các thẩm phán WTO. Điểm đặc trưng nhất trong cuộc khủng hoảng hiện tại đến từ thái độ mơ hồ của Hoa Kỳ khi họ không đưa ra bất kỳ đề xuất thay đổi nào với Cơ quan phúc thẩm của tổ chức thương mại lớn nhất hành tinh. Trong khi vẫn mạnh mẻ tỏ rõ quan ngại, xứ cờ hoa vẫn không thể đặt lên bàn nghị sự bất kỳ giải pháp nào để cải thiện tình hình. Phương án tốt nhất đối với WTO trong lúc này chính là bắt đầu một cuộc đối thoại toàn diện giữa những thành viên nhằm tìm kiếm sự cân bằng giữa những quan điểm khác biệt.

Tình trạng bế tắc của Cơ quan phúc thẩm có thể được coi là kết quả của sự trỗi dậy của xu hướng bảo hộ trên toàn thế giới. Trong một hệ thống kinh tế toàn cầu hóa, sự mở rộng căng thẳng thương mại tác động đến tất cả lĩnh vực, hộ gia đình, gây ra đứt gãy trong các chuỗi sản xuất, thúc đẩy chiến tranh tiền tệ, và có thể tạo ra sự thiếu hụt hàng hóa hoặc tình trạng dư thừa sản phẩm. Tuy nhiên, sự leo thang căng thẳng liên quan đến Cơ quan phúc thẩm có thể trao cho các quốc gia thành viên WTO cơ hội tiến hành thay đổi những nguyên tắc nền tảng của hệ thống giao thương để giải tỏa các căng thẳng thương mại và thiết lập các điều luật mới cho thể chế hiện tại

Nguồn: Mondaq

Từ khóa: WTO, Hoa Kỳ, thương mại, cơ chế