Trong những tháng gần đây, Mỹ đã bắt đầu đàm phán về một hiệp định thương mại tự do song phương với Kenya. Các cuộc đàm phán này phù hợp với tầm nhìn của chính quyền hiện tại về sự tương hỗ thương mại hơn là các chương trình ưu đãi thương mại đơn phương. Mặc dù các cuộc đàm phán này có thể tạo ra hiệp định thương mại song phương đầu tiên giữa Mỹ và một quốc gia châu Phi cận Sahara, nhưng việc chuyển từ các hiệp định thương mại ưu đãi khu vực sang các hiệp định thương mại tự do song phương có thể làm suy yếu sự phát triển của các quốc gia nhỏ hơn trong hiệp định, những nước mà không có nhiều lợi ích kinh tế đối với Mỹ. Các hiệp định song phương cũng có thể làm suy giảm các nỗ lực tạo ra một cộng đồng kinh tế khu vực thông qua Khu vực thương mại tự do Châu Phi (AfCFTA).

Khi Tổng thống Bill Clinton ký Đạo luật Cơ hội và Phát triển Châu Phi (AGOA) vào năm 2000, các nước Châu Phi đã có được lợi thế cạnh tranh thông qua việc xoá bỏ thuế nhập khẩu cho 6.500 sản phẩm được xuất khẩu từ Châu Phi sang thị trường của Mỹ. Hai mươi năm sau khi Đạo luật AGOA lần đầu tiên được thông qua, nó đã tạo ra sự tăng trưởng bền vững và lâu dài bằng cách kích thích khu vực tư nhân và tạo ra việc làm trong một khu vực mà nhiều quốc gia đang phải đối mặt với tỷ lệ thất nghiệp cao; qua đó giải quyết được những thách thức cơ cấu mà khu vực phải đối mặt. Ngoài ra, khi chọn cách tiếp cận khu vực cho hiệp định thương mại, Clinton đã trao quyền cho cả những quốc gia có nền kinh tế phát triển nhất như Nam Phi và cả những quốc gia kém phát triển hơn như Lesotho. Hay nói một cách khác, cách tiếp cận này còn gọi làphù hợp với ý tưởng “thay viện trợ bằng trao đổitrade not aid” (tạo ra cơ hội thương mại cho các nước kém phát triển, thay vì viện trợ).

Mặc dù đạo luật AGOA đã được gia hạn hai lần,  và gần đây nhất được gia hạn là cho đến năm 2025, nhưng nó đạo luật này đã bị đe dọa trong bốn năm qua, ví dụ như các khoản là thuế quan được áp dụng đối với các sản phẩm thép và nhôm, và chính và việc quyền được miễn thuế bị đình chỉ đối với hàng may mặc nhập xuất khẩu từ Rwanda bị đình chỉ quyền tiếp cận miễn thuế. Nếu có thêm bất kỳ sự gián đoạn nào nữa đối với đạo luật AGOA, có thể sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến nền kinh tế khu vực có thể sẽ bị ảnh hưởng nghiêm trọng, đặc biệt là trong giai đoạn trung và dài hạn khi các nền kinh tế đang tìm cách phục hồi sau tác động của COVID-19.

Tại Nam Phi, đạo luật AGOA đã góp phần gia tăng đáng kể việc tạo ra số lượng việc làm dựa vào xuất khẩu trong nhiều các ngành xuất khẩulĩnh vực, bao gồm ô tô và nông nghiệp (lần lượt là 553 triệu USD và 364 triệu USD vào năm 2019). Cụ thể như, đạo luật AGOA đã thúc đẩy xuất khẩu nông sản của Nam Phi như rượu vang và cam quýt. Đây là một trong những lĩnh vực sử dụng nhiều lao động nhất của ngành nông nghiệp. Một báo cáo của Đại học Nam Phi chỉ ra rằng trong năm 2017, Mỹ đã nhập khẩu khoảng 59 triệu đô la - tương đương 10% - rượu vang của họ từ Nam Phi, đây là một thị phần khá lớn trong bối cảnh cạnh tranh toàn cầu. Qua pPhương pháp phân tích cân bằng cục bộ (partial equilibrium simulation) cũng cho kết quả là, trong ngắn hạn, Nam Phi sẽ mất thị trường phần của sản phẩm rượu rượu vang trị giá khoảng 8,1 triệu đô la, nếu lợi ích của đạo luật AGOA được thay thế bằng thuế quan “đôi bên cùng có lợi” thông qua hệ thống thuế quan Tối huệ quốc (MFN). Điều này có nghĩa là Nam Phi mất khoảng 14% doanh thu xuất khẩu rượu vang, và dẫn đến việc tác động trực tiếp đến ngành công nghiệp sản xuất rượu vang – ngành có thể tạo ra 300.000 việc làm trực tiếp và gián tiếp.

Các nước nhỏ cũng được hưởng lợi rất nhiều từ đạo luật AGOA. Mặc dù ngành dệt may của Lesotho còn khá non trẻ (mới chỉ lần đầu tiên được thành lập vào cuối những năm 1980), nhưng xuất khẩu dệt may của nước này đã tăng vọt sau khi có đạo luật AGOA (Hình 1). Ngành công nghiệp này đã phát triển từ việc chỉ có một số ít nhà máy vào những năm 1990 và đã trở thành công ty tuyển dụng lượng lao động lớn nhất trong khu vực tư nhân (43%), và tạo ra khoảng 40.000 việc làm. Điều này mang lại lợi ích trực tiếp và gián tiếp cho 13% dân số của Lesotho. Hiện nay, Lesotho xuất khẩu khoảng 250 triệu đô la hàng may mặc cho các thương hiệu Hoa Kỳ như Levi's, Walmart và Old Navy.

Quyền được miễn thuế do đạo luật AGOA cung cấp có ý nghĩa quan trọng đối với việc tăng khả năng cạnh tranh của ngành may mặc Châu Phi, vốn không nằm trong Hệ thống Ưu đãi Phổ cập (GSP)- một chương trình thương mại ưu đãi khác. Một số lợi thế cạnh tranh này đã bị mất vào năm 2005 khi Hiệp định Dệt may đa phương của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) hết hạn, dẫn đến chấm dứt hạn ngạch xuất khẩu và gia tăng cạnh tranh từ Trung Quốc và các nhà sản xuất hàng may mặc châu Á khác (Hình 2). Việc được miễn thuế của đạo luật AGOA vẫn cho phép các nước châu Phi cận Sahara phát triển ngành dệt may, vốn là ngành sử dụng nhiều lao động có trình độ kỹ năng thấp.

Lợi ích của các hiệp định thương mại ưu đãi là chúng có thể tạo ra những thay đổi cơ cấu bền vững. Sau 18 năm hưởng lợi từ AGOA, năm 2018 Ngân hàng Thế giới dựa vào phương pháp phân tích mô hình cân bằng tổng thể (computable general equilibrium -CGE), chỉ ra rằng nếu đạo luật AGOA bị chấm dứt, Lesotho sẽ mất 1%  thu nhập vào năm 2020 và giảm 16% trong ngành dệt may. Nhưng các mô phỏng cũng cho thấy rằng, các biện pháp tạo thuận lợi thương mại, làm giảm chi phí thương mại trung bình 2% mỗi năm, sẽ loại bỏ các tác động bất lợi về thu nhập do việc loại bỏ đạo luật AGOA. Việc bảo vệ ngành công nghiệp non trẻ do đọ luật AGOA cung cấp đã cho phép ngành công nghiệp này phát triển và hưng thịnh, như vậy chi phí thương mại giảm chỉ 2% sẽ cho phép Lesotho duy trì khả năng cạnh tranh của mình.

Mặc dù nền kinh tế Lesotho đã được hưởng lợi từ đạo luật AGOA trong hai thập kỷ, nhưng các ngành và lĩnh vực khác trong khu vực chỉ mới bắt đầu được hưởng lợi. Cộng hoà Namibia có ngành chăn nuôi lớn với hơn 7,7 triệu con gia súc, cừu và dê. Năm 2019, Namibia trở thành quốc gia đầu tiên ở châu Phi xuất khẩu thịt bò sang Mỹ sau 15 năm thảo luận để đáp ứng các quy định an toàn và hậu cần. Quốc gia này dự kiến sẽ xuất khẩu 860 tấn thịt bò sang Mỹ vào năm 2020, và tăng lên 5.000 tấn vào năm 2025. Xuất khẩu sang Mỹ là một cơ hội thị trường lớn cho Namibia — vì Mỹ là nước tiêu thụ thịt đỏ nhiều nhất. Theo Bộ Nông nghiệp Mỹ (USDA), mỗi người Mỹ có thể tiêu thụ trung bình 120 kg thịt /năm. Namibia's Meatco được hưởng lợi từ việc được miễn thuế vào thị trường Mỹ thông qua đạo luật AGOA — do mối quan hệ xuất khẩu thịt bò với Mỹ hiện còn sơ khai, sự gián đoạn đối với đạo luật AGOA có thể gây rủi ro cho tính bền vững của nó và làm suy yếu các khoản đầu tư vốn trong ngành.

Quan hệ thương mại Mỹ - châu Phi hiện đang được định hình lại - và nếu AGOA tiếp tục bị gián đoạn hoặc bị thay thế bởi các hiệp định thương mại tự do song phương, nó có thể là một đòn giáng mạnh vào một số nền kinh tế trong khu vực.

Nguồn: Viện Brookings

Từ khóa: quan hệ thương mại, Mỹ, châu Phi, AGOA, hiệp định thương mại tự do song phương