Cổng thông tin hội nhập kinh tế quốc tế thành phố Hồ Chí Minh

Sinh vật biến đổi gen (GMO) tiếp tục là chủ đề nóng trên cả hai bờ Đại Tây Dương và toàn thế giới. Các quy tắc chi phối thương mại quốc tế về thực phẩm GM là gì?

Những quy tắc của WTO nào điều chỉnh lĩnh vực thương mại quốc tế trong nông nghiệp và thực phẩm có chứa nguồn gốc biến đổi gen (GM)? Đây là câu hỏi càng ngày càng được quan tâm khi mà một số quốc gia đang phải đối mặt với việc quyết định là liệu có nên cho phép các GMO trong nguồn cung cấp thực phẩm và cho phép canh tác cây GM trong lãnh thổ của mình hay không.

Bài viết này cố gắng làm rõ vấn đề này bằng cách bàn về sự đa dạng của các quy tắc thương mại quốc tế có thể có liên quan đến trường hợp một nước nhập khẩu thực phẩm GM. Và cũng nhằm cung cấp một sự giải thích để làm sáng tỏ các nghĩa vụ pháp lý WTO của các quốc gia nhập khẩu.

Một số hiệp định của WTO áp dụng cho các sản phẩm GM

Thương mại hóa một cách rộng rãi các sản phẩm GM bắt đầu từ năm 1996, hai năm sau khi WTO được thành lập. Mặc dù các quy tắc thương mại được thoả thuận trong vòng đàm phán Uruguay (1986-1994) đã không đề cập cụ thể đến các sản phẩm loại này. Tuy nhiên, câu hỏi về hành động của các chính phủ hạn chế nhập khẩu các sản phẩm có thể gây hại cho sức khỏe của con người,động vật và thực vật đã đóng một vai trò quan trọng và có tác động đáng kể trong các vòng đàm phán Uruguay.

Hiệp định Vệ sinh và Kiểm dịch Thực vật (SPS) được coi là một bước tiến quan trọng trong lĩnh vực này vì nó đưa ra các điều kiện chặt chẽ mà theo đó một chính phủ thành viên có thể hạn chế nhập khẩu một loại sản phẩm nào đó vì lý do sức khỏe.Thêm vào đó là Hiệp định Hàng rào Kỹ thuật trong Thương mại (TBT) bao gồmcác quy định liến quan đến quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn, bao gồm các yêu cầu ghi nhãn, và đánh giá sự phù hợp. Hiệp định Các khía cạnh Liên quan đếnThương mại của Quyền Sở Hữu Trí tuệ (TRIPS) cũng có thể có liên quan trong trường hợp các vấn đề bằng sáng chế sản phẩm GM được đưa ra. Và các điều khoản cơ bản của Hiệp định chung về Thuế quan và Mậu dịch (GATT-1994), áp dụng cho tất cả lĩnh vực thương mại hàng hoá cũng có thể có những tác động lớn đến chính sách GM quốc gia.

Sản phẩm "tương tự"

Các nghĩa vụ chung của GATT cung cấp khung pháp lý ban đầu hữu ích để xem xét các vấn đề liên quan đến GM. Cần phải phân biệt rõ giữa việc trồng cây GM ở một nước và nhập khẩu để tiêu dùng tại thị trường trong nước các sản phẩm từ những loại cây trồng này. GATT không bắt buộc thành viên WTO cho phép cây trồng GM phải được trồng ở quốc gia đó.

Việc cấm trồng loại cây GMđang hiện diện trong các bản tin thời sự gần đây, theo đó nội dung mới nhất là EU đã thông qua quy định mới cho phép các thành viên EU cấm canh tác cây GM trong lãnh thổ của mình ngay cả khi các nhà chức trách EU đã công nhận về sự an toàn của cây trồng GM. Nếu nông dân ở các quốc gia muốn phát triển các loại cây trồng GM thì điều tốt nhất họ có thể làm là vận động chính phủ của họ. Một lệnh cấm như vậy là không bao giờ dẫn đến tranh chấp thương mại; các nhà sản xuất nông nghiệp GM ở các nước khác cũng khó có thể phản đối các hạn chế đó, thậm chí là họ có cơ sở pháp lý theo WTO để làm như vậy.

Các quy định của WTO càng trở nên liên quan trực tiếp đến thương mại các sản phẩm GM hoặc sản phẩm có các thành phần GM giữa các quốc gia. Luật pháp của EU, đã đề cập ở trên, có trách nhiệm cho phê duyệt một sản phẩm GM được thâm nhập vào chuỗi thị trường EU là các cơ quan chuyên môn của EU chứ không phải của các nước thành viên. Tuy nhiên, EU đang rà soát lại quy trình phê duyệt công nghệ sinh học, và xem xét trao quyền cho các quốc gia thành viên ra quyết định cấm nhập khẩu thực phẩm biến đổi gen trong lãnh thổ của họ.

Hầu hết các quy tắc thương mại thường có bản chất nhiều ràng buộc đối với các nước nhập khẩu và có ít hạn chế hơn cho các nước xuất khẩu trong các chính sách của họ. Vì vậy, các quy tắc cơ bản của GATT cũng sẽ có nhiều điều khoản ràng buộc đối với quốc gia nhập khẩu các sản phẩm GM. Những quy định này, ngoài những điều khác, rằng các nước nhập khẩu không thể đưa ra quy định gắn một sản phẩm với một nhà cung cấp cụ thể, nếu sản phẩm có nguồn gốc từ một nước thành viên WTO, sẽ ít bị phân biệt đối xử hơn so với sản phẩm tương tự từ các nhà cung cấp khác.

Các sản phẩm nhập khẩu cũng không nên được đối xử, trên cùng một thị trường, nặng nề hơn sản phẩm tương tự trong nước. Đối xử với sản phẩm, vị dụ như đậu nành, một số nhà cung cấp nước ngoài có thể có thể cáo buộc nước nhập khẩu vi phạm các điều khoản "tối huệ quốc" và bất kỳ hành động thanh kiểm bổ sung hoặc ghi nhãn thực phẩm nhập khẩu cũng có thể vi phạm nguyên tắc "đối xử quốc gia." Hai nguyên tắc cơ bản của WTO hiện tại đều là rào cản đối với các nước cấm nhập khẩu các sản phẩm GM hoặc áp dụng các điều kiện đặc biệt cho việc tiếp cận thị trường của các sản phẩm này.

Tuy nhiên, mặc dù trên lý thuyết các nguyên tắc của GATT làrõ ràng như vậy song trên thực tế có thể nó còn phức tạp hơn nhiều. Giả sử rằng hai nước cùng xuất khẩu sản phẩm đậu nànhtrên cùng một thị trường cạnh tranh, và một trong số đó bán đậu nành biến đổi gen. Vấn đề ở đây là liệu các nước nhập khẩu có thể cấm nhập khẩu đậu nành của nước này nhưng vẫn nhập khẩu đậu nành không biến đổi gen từ các nhà cung cấp khác hay không. Cả hai loại đậu này này có được gọi "sản phẩm tương tự" hay không?

WTO và trước đó là GATT đều gặp khó khăn khi xác định khái niệm "sản phẩm tương tự", mặc dù cụm từ này đã vài lần xuất hiện trong các văn kiện của GATT. Nên đặt trọng tâm của khái niệm là tính chất vật lý của sản phẩm; về phạm vi chức năng mà các sản phẩm đó có khả năng mang lại, hoặc giống nhau, trong các thị trường sử dụng cuối cùng; về mức độ mà người tiêu dùng sẵn sàng sử dụng các chức năng của sản phẩm này (thị hiếu và thói quen của người tiêu dùng); hay sự khác biệt về phân loại thuế quan của các sản phẩm? Nếu coi sự giống nhau về bản chất của sản phẩm là vấn đề chính thì dầu đậu nành biến đổi gen thực sự có thể được coi là "tương tự" - và không thể phân biệt được với các sản phẩm từ đậu nành không biến đổi gen. Nhưng nếu khảo sát là liệu người tiêu dùng ở các nước nhập khẩu xem xét sự khác biệt của hai sản phẩm thì chúng đủ khác biệt để khó có thể kết luận rằng chúng thực sự là "sản phẩm tương tự", ngay cả khi chúng cùng một dòng thuế. Một tình huống cũng có thể phát sinh khi đối xử với sản phẩm có nguồn gốc từ cây trồng GM nhập khẩu phải chịu nhiều hạn chế hơn các sản phẩm cạnh tranh không biến đổi gen trong nước. Trong trường hợp đó vẫn còn một khả năng là cơ quan giải quyết tranh chấp sẽ coi các hành động này như là một hành vi vi phạm các nguyên tắc đối xử quốc gia.

Hiệp định SPS

Nếu ai đó đã vượt qua được các rào cản về quy tắc không phân biệt và đối xử quốc gia của WTO thì lại phải đối mặt với các quy định quốc gia về sức khỏe và an toàn đối với nhập khẩu và phân phối các sản phẩm GM trong nước. Những quy định là các nguyên tắc của Hiệp định SPS của WTO. Hiệp định này áp dụng cụ thể đối với các quy định được thiết kế "để bảo vệ cuộc sống và sức khỏe con người hoặc động vật ... do những rủi ro phát sinh từ các chất phụ gia, chất gây ô nhiễm, chất độc hoặc các sinh vật gây bệnh trong thực phẩm nhập khẩu, đồ uống và thức ăn" cũng như "để ngăn chặn hoặc hạn chế các thiệt hạikhác ... do sự xâm nhập, xuất hiện hay lan truyền của dịch bệnh "(Hiệp định SPS, Phụ lục A, Mục1). Một quy định cấm hoặc hạn chế nhập khẩu của ngô GM hay đậu nành GM, ví dụ, có thể phù hợp với Hiệp định này nếu nó được ban hành để bảo vệ sức khỏe con người, hạn chế thiệt hại do sự lan truyền của dịch bệnh.

Điều này sẽ xẩy ra, tuy nhiên, nó cũng phải tuân thủ các yêu cầu, điều kiện khác của Hiệp định SPS. Điều quan trọng nhất trong số này là yêu cầu các biện pháp phải "dựa trên các nguyên tắc khoa học và không được duy trì mà không có đủ bằng chứng khoa học" (Hiệp định SPS, Điều 2). Ngoài ra còn có quy định tại Điều 5, khoản 7, cho phép có các biện pháp hạn chế tạm thời trong trường hợp chứng cứ khoa học "chưa đầy đủ". Trong những trường hợp này các quốc gia việc ban hành các quy định có nghĩa vụ "tìm kiếm để có được những thông tin bổ sung" cần thiết để đánh giá rủi ro một cách khách quan.

Có một cách là áp dụng dựa theo cơ sơ các tiêu chuẩn nhập khẩu đa phương. Hiệp định SPS đặc biệt khuyến khích sử dụng các tiêu chuẩn của Ủy ban tiêu chuẩn thực phẩm Codex (CODEX), một cơ quan được đồng quản lý bởi Tổ chức Lương thựcvà Nông nghiệp Liên Hợp Quốc (FAO) và Tổ chức Y tế Thế giới (WHO), hướng tới thiết lập các tiêu chuẩn thực phẩm quốc tế, hướng dẫn, quy phạm thực hành liên quan đến an toàn thực phẩm thương mại quốc tế. CODEX đã thành lập một lực lượng đặc nhiệm để xem xét các vấn đề liên quan đến đánh giá rủi ro các loại thực phẩm GM.

Lực lượng đặc nhiệm CODEX, tuy nhiên, vẫn chưa thể đưa ra được mộtbộ tiêu chuẩn cho các sản phẩm GM mà được các chính phủ chủ yếu liên quan chấp nhận được. Và thậm chí nếu có được bộ tiêu chuẩn cho sản phẩm GM thì cũng không chắc có bao nhiêu quốc gia áp dụng theo tiêu chuẩn CODEX đề xuất. Vì vậy, trong trường hợp chưa có một bộ tiêu chuẩn đánh giá rủi ro GM quốc tế, thì việc các quốc gia đưa ra các biện pháp hạn chế nhập khẩu các sản phẩm GM hay có nguồn gốc GM nếu không dựa trên đánh giá rủi ro và dựa trên nhữngbằng chứng khoa học thì sẽ có khả năng phải đối mặt với các cáo buộc vi phạm các quy định của WTO.

Ghi nhãn sản phẩm biến đổi gen

Khi một sản phẩm được nhập khẩu vào một quốc gia thì việc phân phối các sản phẩm đó phải chịu các quy định của quốc gia đó. Đặc biệt, người bán các sản phẩm GM có thể được yêu cầu phải đính kèm một nhãn để thông báo cho người tiêu dùng. Các quy định WTO về việc ghi nhãn sản phẩm phần lớn thuộc phạm vi điều chỉnh của Hiệp định TBT. Mỗi quốc gia đều có quyền tự quyết định yêu cầu dán nhãn tự nguyện hoặc bắt buộc đối với thực phẩm GM, nhưng quy định này phải tuân thủ các điều khoản của Hiệp định TBT. Đặc biệt, yêu cầuđối với quyết định phải ghi nhãn bắt buộc phải có một mục tiêu hợp pháp, và không có nhiều hạn chế thương mại hơn mức cần thiết để thực hiện mục tiêu đó.

Quy định phải ghi nhãn sản phẩm GM của EU đã gây sửng sốt cho Mỹ và Canada, điều này được cho là tạo lợi thế cho đối thủ cạnh tranh của công nghệ sinh học, nhưng WTO lại không có ý kiến về vấn đề này. Và tình hình đang trở nên phức tạp hơn khi phong trào ở một số bang của Mỹ đangđòi xem xét lại các yêu cầu về ghi nhãn GM.

CODEX cũng đau đầu với vấn đề là có nên áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế cho việc ghi nhãn thực phẩm biến đổi gen thông qua Ủy ban về ghi nhãn thực phẩm. Cho đến nay vẫn sự bất đồng lớn trong CODEX là có nêncho phép các chính phủ tự quyết định việc dán nhãn tự nguyện hay bắt buộc hay không.

Tranh chấp của WTO về sản phẩm công nghệ sinh học

Hiện đã ghi nhận một tranh chấp thương mại trong WTO và một số vấn đề trong đó đã được đưa ra xét xử. Năm 2013, Mỹ cáo buộc tiến trình phê chuẩn sản phẩm công nghệ sinh học của EU rất chậm chạp mà gần như là một lệnh cấm. Ngoài Mỹ cũng phàn nàn về "biện pháp tự vệ" của một số quốc gia thành viên nhằm ngăn cấm nhập khẩu và tiếp thị các sản phẩm GM. Tham gia cáo buộc chống lại EU có thêm Argentina và Canada.

Tại thời điểm đó một số quốc gia thành viên EU đãban hành lệnh cấm trồng GM trong nước, trên cơ sở đánh giá rủi ro đối với sức khỏe con người và môi trường. Đây là những lệnh cấm tạm thời, nhưng được gia hạn định kỳ, tuy nhiên nó vẫn đi ngược với quan điểm của Cơ quan An toàn thực phẩm châu Âu (EFSA). Hơn thế nữa, mặc dù các lệnh cấm chỉ nhắm tới trồng cây GM trong nước hơn là nhập khẩu, tuy nhiên vì vấn đề này các quốc gia thành viên vẫn bị cáo buộc đã góp phần vào quá trình phê duyệt chậm chạp cho các sản phẩm công nghệ sinh học được tham gia thị trường chung EU.

Các vụ việc khiếu nại đều viện dẫn một số quy định liên quan của Hiệp định SPS. Ban Bồi thẩm của WTO nhận định rằng trên thực tế EU đã áp đặt một lệnh cấm đối với hầu hết các sản phẩm công nghệ sinh học mà đã có đơn xin phê duyệt tại thời điểm cáo buộc. Ban Bồi thẩm cũng cho rằng lệnh cấm này vi phạm Hiệp định SPS về tiến trình đánh giá rủi ro và rằng việc trì hoãn quá trình phê duyệt đã vi phạm yêu cầu không có "chậm trễ" của SPS.

Ngoài ra, nếu xét coi đây là biện pháp tự vệ của quốc gia thành viên thì nó không chứng minh được hạn chế tạm thời này là cần thiết do thiếu bằng chứng đầy đủ, và đã không được thực hiện trên cơ sở đánh giá rủi ro theo quy định của Điều 5 của Hiệp định SPS. Các báo cáo đã được Ban Bồi thẩm thông qua tháng 11 năm 2006. EU sau đó đã khắc phục bằng việc tiến hành phê duyệt cho một số sản phẩm, nhưng Mỹ vẫn coi việc còn tồn đọng các hồ sơ xin phê duyệt là không thể chấp nhận được.

Mặc dù Ban Bồi thẩm đã chỉ rõ nghĩa vụ của các chính phủ trong việc phải tiến hành phê duyệt đơn với thời hạn hợp lý, nhưng một số vấn đề cơ bản hơn liên quan đến sản phẩm GM vẫn chưa được đề cập tới. Báo cáo của Ban Bồi thẩm đã không giải quyết các câu hỏi là liệu các sản phẩm GM và không GM có được coi là "tương tự" trong quy định của WTO hay không. Báo cáo của Ban Bồi thẩm cũng không làm rõ là liệu các quy định hiện tại của EU đối với GMO có phù hợp với các nghĩa vụ của nó theo Hiệp định SPS hay không. Và trong báo cáo đó cũng tránh nói đến việc các sản phẩm GM có an toàn hay không. Hơn thế nữa, các vấn đề thương mại liên quan đến sản phẩm công nghệ sinh học mới xuất hiện từ những phán quyết phải đưa ra các yêu cầu về việc phân biệt giữa cây trồng GM và và cây trồng không GM, dung sai đối với "sự hiện diện ngẫu" của vật liệu GM, và các chi phí thử nghiệm các vết tích các sản phẩm GM, tất cả có thể đang là các một câu hỏi mở mà WTO phải giải quyết.

Hai con đường để lựa chọn ?

Trong thực tế, các nhà nhập khẩu các sản phẩm có thành phần GM đang phải lựa chọn giữa hai con đường. Con đường thứ nhất được xác định là trên thực tế các bằng chứng khoa học vẫn chưa đưa ra được bất kỳ bằng chứng chứng minh sự ảnh hưởng có hại đến sức khỏe con người từ việc tiêu dùng, sử dụng các loại thực phẩm GM. Nguyên liệu GM có thể gây ra một số vấn đề cho môi trường hoặc với các phương phápnuôi trồng khác, chẳng hạn như sản xuất hữu cơ, nhưng một lệnh cấm nhập khẩu chưa được xem như phản ứng thương mại tồi tệ nhất. Việc ghi nhãn GM trên cơ sở tự nguyện cho phép người tiêu dùng nhận thức được phương pháp sản xuất nếu họ thực sự quan tâm đến vấn đề này.

Con đường thứ là hai đó là theo nguyên tắc"đề phòng", dựa trên quan điểm cho rằng các bằng chứng khoa học cho đến nay vẫn không đủ vững chắc để chứng minh về những tác động lâu dài của sản phẩm GM. Quan điểm này cho rằng quy định nghiêm ngặt về nhập khẩu và ghi nhãn GM bắt buộc là cần thiết và hạn chế sản xuất trong nước cho đến khi đảm bảo rằng các vấn đề môi trường an toàn trở nên rõ ràng hơn. Cách thứ hai này có thể phù hợp với các quy định WTO nếu nó được thiết kế cẩn thận nhưng các quy định chính nó cũng sẽ cần phải phù hợp với Hiệp định SPS và TBT.

Cuộc đàm phán Hiệp định Đối tác Thương mại và Đầu tư xuyên Đại Tây Dương (TTIP) có thể xoa dịu những căng thẳng khác biệt giữa một số quy định của EU và Mỹ, mặc dù chủ đề hiện vẫn còn gây nhiều tranh cãi trái chiều với người tiêu dùng trên cả hai bờ Đại Tây Dương.

Hy vọng rằng sẽ có một sự xích lại gần nhau giữa hai cách tiếp cận khác nhau trong tương lai gần. Việc đàm phán TTIP có thể có thể giúp xóa bớt khoảng cách trong một số quy định giữa EU và Mỹ và với bất kỳ sự tiến bộ của tiến trình xây dựng quy định như thế nào thì cũng có thể mang lại lợi ích đáng kể cho các nước vẫn còn trong quá trình phát triển khung pháp lý của mình trong lĩnh vực này.

Theo: ictsd.org - PT

Từ khóa: Quy định, WTO, thương mại GMO, sản phẩm công nghệ sinh học, Hiệp định SPS