Thỏa thuận Paris và tương lai của văn bản này

Đây là báo cáo thứ 5 trong chuỗi chuyên đề về Năng lượng và Môi trường của Chương trình Cross-Brookings. Những điểm chính của báo cáo này được tóm tắt dưới đây:

TÓM TẮT CHÍNH

Khi các quốc gia trên thế giới thông qua Thỏa thuận Paris về Biến đổi khí hậu vào tháng 12/2015, họ đã tiến một bước lớn trong việc thiết lập một thể chế để thúc đẩy các hành động bảo vệ môi trường, sau 20 năm thất bại trong việc đạt được thỏa thuận. Báo cáo này tập trung vào hai chủ điểm: nêu bật các thay đổi lớn trong chính sách ngoại giao dẫn đến thành công của Thỏa thuận Paris; đồng thời, chỉ ra những thách thức mà cam kết xuyên quốc gia này đang đối mặt trong năm nay, khi các nước thành viên đang nỗ lực để hoàn tất các công cụ thực thi cần thiết nhằm giúp cho cơ chế Thỏa thuận Paris có thể vận hành.

Thỏa thuận Paris đạt được đồng thuận rộng rãi là bởi đã thực hiện thay đổi lớn trong vấn đề ngoại giao về biến đổi khí hậu. Văn bản này xây dựng trên cơ sở sự cân bằng giữa cách tiếp cận trên-xuống (top-down) và dưới-lên (bottom-up). Cách tiếp cận dưới-lên có nghĩa là, trong thỏa thuận Paris, tất cả quốc gia tự xác định mục tiêu cắt giảm phát thải; và cách tiếp cận trên-xuống có nghĩa là, thỏa thuận này đặt ra những mục tiêu giảm phát thải toàn cầu bắt buộc, và bổ sung các điều khoản về trách nhiệm của từng nước, ví dụ như yêu cầu về báo cáo và rà soát. Thỏa thuận đã nêu thay đổi định hướng bấy lâu nay liên quan đến sự khác biệt trong nhận thức và yêu cầu thực hiện đối với mỗi quốc gia về vấn đề biến đổi khí hậu. Cam kết Paris một mặt tái khẳng định sự tôn trọng ưu tiên phát triển kinh tế của những quốc gia đang phát triển, nhưng đồng thời tạo ra những phương hướng đa dạng ghi nhận và giải quyết sự khác biệt về nhu cầu cắt giảm khí thải giữa các nước đang và đã phát triển. Điều này mang đặc trưng riêng so với những thỏa thuận trước đây vào thập niên 90 khi những bất đồng chính giữa hai khối nước bị đẩy thành hố sâu ngăn cách không thể khỏa lấp. Cơ chế của Thỏa thuận Paris có tính lai hóa, kết hợp yếu tố trách nhiệm bắt buộc với mục tiêu cắt giảm lượng khí thải mang tính mềm dẻo. Thỏa thuận Paris đặt cược vào sự phát triển của các quy tắc ràng buộc và ý thức chung của các quốc gia để đảm bảo sự thực thi thay vì áp dụng những quy định mang tính khắt khe. Do vậy, để Thỏa thuận Paris có thể thành công khi áp dụng trong thực tế, việc đặt cược vào cách tiếp cận mới mẻ nêu trên cũng cần phải được xem xét cụ thể.

Các cuộc đàm phán tiến hành trong năm 2018, kết thúc vào tháng 12 cùng năm tại hội nghị khí hậu Liên Hợp Quốc tổ chức ở Katowice, Ba Lan, được biết đến với tên gọi COP24, tập trung vào việc hình thành cái gọi là “Nội quy”- những hướng dẫn và quy tắc về nhiều vấn đề như tính toán phát thải, báo cáo, rà soát và cách thức Ủy ban về Thực thi và Tuân thủ hoạt động. Nội quy này là một bước quan trọng trong quá trình chuyển hóa Thỏa thuận Paris thành một cơ chế thực thi hiệu quả.

Hiện nay, các cuộc thảo luận về Nội quy đang gặp nhiều vướng mắc mặc dù thời điểm để triển khai hoạt động này là phù hợp. Sự vắng mặt của Hoa Kỳ, xét về yếu tố chính trị, gây ra nhiều vấn đề; tuy nhiên, đây không phải trở ngại duy nhất. Các quốc gia đang phát triển lo lắng về những nội dung họ sẽ phải cung cấp trong quá trình báo cáo và rà soát. Những nước khác, lại đang hối hả, trong vô vọng, nhằm tái thiết lập mối ngăn cách về nhu cầu và lợi ích giữa nhóm nước đã và đang phát triển trong lĩnh vực khí hậu. Bên cạnh đó, sự không chắc chắn về mức đóng góp tài chính và hỗ trợ từ cộng đồng quốc tế đang tạo ra bầu không khí bất an.

Những vấn đề đã nêu có thể được định hướng đúng đắn nếu các quốc gia đặt mục tiêu trọng tâm xây dựng một thể chế hiệu quả nhằm triển khai Thỏa thuận Paris. Các quốc gia đang phát triển không cần quá lo lắng. Sau cùng thì 85 nước trong số họ đang nhận được sự đối xử đặc biệt và phù hợp tương tự như những gì các quốc gia kém phát triển nhất thế giới hoặc các đất nước hải đảo đang thụ hưởng. Ngoài ra, để đảm bảo tính chân thực, minh bạch về số liệu và kết quả đạt được so với mục tiêu mà từng quốc gia đã tự đặt ra; “yếu tố mềm dẻo” luôn được cân nhắc khi đề cập đến các nước có nền kinh tế đang phát triển trên cơ sở năng lực sẵn có của mỗi nước. Thêm vào đó, ban hệi thẩm được thành lập trên cơ sở Thỏa thuận Paris, khi xem xét báo cáo của từng quốc gia luôn xem xét đến khả năng và điều kiện thực hiện mục tiêu của những nước đang phát triển.

Quan trọng là, để Thỏa thuận Paris có thể thành công khi áp dụng trong thực tế, việc đặt cược vào cách tiếp cận mới mẻ nêu trên cũng cần phải được tính toán cụ thể.

Tất cả các thành viên của Thỏa thuận Paris cần tỉnh táo để đặt ra mức độ nghiêm ngặt và chi tiết về nội dung cần thể hiện trong các văn bản nêu trên. Quy định trong những văn bản này cần chặt chẽ vừa đủ để thúc đẩy các mục tiêu dài hạn, nhưng không nên quá nghiêm ngặt vì sẽ khiến nhiều quốc gia đang phát triển cảm thấy tính cân bằng giữa “ép buộc” và “tự nguyện” trong thỏa thuận này đang mất đi. Điều quan trọng là thuyết phục các nước đồng ý với Thỏa thuận Paris và cam kết thực thi nó hiệu quả.

Vấn đề các nước cần cố sức tránh, chính là quay trở lại với những bất đồng và thái độ kiên quyết bảo vệ lợi ích riêng của mình-vốn bất khả thi về mặt chính trị và điều kiện thực hiện. Tình huống đã nêu có thể xảy ra khi Thỏa thuận Paris thiết lập những yêu cầu khác nhau cho nhóm nước đang phát triển và công nghiệp phát triển. Mâu thuẫn giữa quốc gia với quốc gia cũng có thể xảy đến khi những nguyên tắc mềm dẻo về vấn đề minh bạch áp dụng cho từng nước đang phát triển với điều kiện thực tế khác nhau-đã khá ít ỏi trong nội dung của Cam kết về khí hậu lớn nhất thế giới-được chuyển thành một nguyên tắc chung áp dụng chung cho tất cả quốc gia trong nhóm.

Một lần nữa, hệ thống quy tắc và yếu tố hy vọng đóng một vai trò quan trọng trong Thỏa thuận Paris. Trên lý thuyết, các quốc gia có thể đàm phán những tiêu chuẩn chính để đưa ra quyết định nước nào sẽ nhận được sự đối xử ưu tiên hơn liên quan đến nghĩa vụ thực hiện báo cáo; tuy nhiên, trong thực tế, điều này không xảy ra. Do vậy, các nước phải chịu trách nhiệm khi đưa ra quyết định liệu họ có thể được hưởng sự đối xử khác biệt như Thỏa thuận Paris đã quy định hay không tương ứng với những quy tắc và kỳ vọng đã đặt ra cũng như đảm bảo nguyên tắc thực thi hiệu quả văn bản này.

Những nước cam kết hỗ trợ cũng cần trấn an các quốc gia đang phát triển rằng, họ đang nỗ lực để thực hiện cam kết đóng góp tài chính. Hỗ trợ tài chính là nguồn cơn của xung đột trong các cuộc thảo luận quốc tế về chủ đề khí hậu nhiều năm qua; các nền kinh tế phát triển phải vật lộn để hỗ trợ tài chính, trong khi nhóm những quốc gia đang phát triển thì cảm thấy đang bị lừa. Quan điểm của chính quyền Tổng thống Trump-không cung cấp thêm bất kỳ hỗ trợ tài chính nào khiến mọi việc trở nên khó khăn hơn.

Cuối cùng, các nước cần đồng thuận để đảm bảo bản Nội quy sẽ được để mở cho những sửa đổi cần thiết sau một khoảng thời gian hợp lý - có lẽ là từ 5 đến 10 năm kể từ khi bản nội quy được hoàn tất.

Thỏa thuận Paris đã thành công vì đã mở ra hướng đi mới cho thỏa thuận giữa các nước về biến đổi khi hậu. Và bản nội quy đính kèm có thể biến Thỏa thuận Paris trở thành một cơ chế mạnh mẽ và bền vững, với điều kiện, nó phải giữ đúng tinh thần của bản thân Thỏa thuận.

Nguồn: Viện Brookings – LA

Từ khóa: Thỏa thuận Paris, khí hậu, nội quy, quy tắc