Những lý do khiến việc đàm phán NAFTA gặp khó khăn

canadathutuong

Canada và Mỹ đang tìm cách để hoàn tất một hiệp định vào cuối tháng, nhưng lại bị cản trở bởi những vấn đề chính trị.

Vài tuần qua, Mỹ và Canada đang cố gắng chốt lại Hiệp định Thương mại Tự do Bắc Mỹ thế hệ mới (NAFTA) – và có vẻ như họ đang đạt được tiến độ không mấy khả quan.

Chia sẻ với phóng viên vào hôm thứ 3 (18/09) Ngoại trưởng Canada Chrystia Freeland cho biết “Sẽ không có một thỏa thuận nào được ký kết cho đến khi mọi vấn đề được giải quyết” và đàm phán NAFTA vẫn đang tiếp diễn. Nói cách khác: Hiện tại vẫn chưa có thỏa thuận nào hết.

Dĩ nhiên, NAFTA là một hiệp định ba bên giữa Mexico, Canada và Mỹ, được tạo ra nhằm mục đích cắt giảm các rào cản thương mại. Hiệp định này có hiệu lực từ năm 1994, và mặc dù những tác động của nó lên việc làm và hoạt động sản xuất từng bị phê phán nhiều trong quá khứ, chỉ có Tổng thống Donald Trump là bộc lộ một thái độ ác cảm đặc biệt dành cho hiệp định này, ông gọi nó là một trong những “hiệp định thương mại tồi tệ nhất từng được tạo ra”.

Vị tổng thống từng tuyên bố rằng ông sẽ xây dựng một thỏa thuận mới với Mexico và Canada, và khởi động quá trình tái đàm phán hiệp định từ tháng 8 năm 2017. Hơn một năm sau, quá trình này vẫn chưa hoàn thành.

Tuy nhiên, cuối tháng trước, Mỹ và Mexico đã đạt được một thỏa thuận song phương sơ bộ - mà không có Canada. Ông Trump đe dọa sẽ bỏ rơi Canada, và chỉ làm việc với Mexico nếu Canda không chịu hợp tác trong các cuộc đàm phán, và các cuộc thảo luận bước vào một giai đoạn cấp bách mới. Những ngày gần đây, Trump đang đe dọa sẽ áp mức thuế “nặng nề” lên ô tô từ Canada, và đẩy nước này vào cuộc khủng hoảng.

Trong tình hình này, các nhà đàm phán Canada và Mỹ đang chịu áp lực phải hoàn tất một hiệp định trước cuối tháng 9 – một hiệp định mà cả hai quốc gia tin rằng sẽ bảo vệ được lợi ích của công dân nước họ. Dĩ nhiên, các vấn đề chính trị đang khiến việc đạt được sự đồng thuận trở nên khó khăn hơn. Tuy nhiên, chính trị cũng là yếu tố khiến cho việc xóa bỏ NAFTA khó xảy ra hơn.

Những gì nước Mỹ muốn: Tiếp cận thị trường sữa của Canada

Ngành sữa đang là một chủ đề chính trong các cuộc đàm phán NAFTA – và lý do là vì Trump từng đổ lỗi một cách vô căn cứ rằng NAFTA gây hại cho nông dân ngành sữa ở Mỹ.

Canada đang áp dụng một hệ thống quản lý cung ứng cho ngành sản xuất sữa (cùng với trứng, gia cầm). Hệ thống này giám sát chặt chẽ sản lượng sản xuất của mỗi loại sản phẩm, đồng thời áp thuế và hạn ngạch khắt khe đối với những sản phẩm được nhập khẩu vào Canada.

Tuy nhiên, Mỹ từng được phép xuất khẩu vào Canada một loại sữa giàu protein gọi là “sữa siêu lọc”, thường được dùng để sản xuất phô mai và yogurt, mà không phải chịu một mức thuế hay hạn ngạch nào.

Theo tờ Toronto Star, Canada đã thay đổi quy định này tại tỉnh Ontario vào năm 2016. Ngành sản xuất sữa Canada được yêu cầu phải tạo ra những sản phẩm sữa giàu protein có giá rẻ hơn, nhằm khuyến khích người tiêu dùng Canada sử dụng sữa nội địa thay vì sữa Mỹ. Sau đó, Canada đã bắt đầu áp dụng chính sách này trên toàn quốc gia.

Năm 2017, khi hoạt động xuất khẩu vào Canada của những mặt hàng lợi nhuận cao này bắt đầu đi xuống, giới nông dân sản xuất sữa ở Mỹ đã kêu cứu. Chính sách mới của Canada lan truyền đến tai vị tổng thống Mỹ. Và tháng 4 năm ngoái, Trump đã phát biểu rằng: “Canada đang áp dụng một số chính sách rất không công bằng đối với người nông dân ngành sữa và nhiều ngành khác của nước ta”.

Mỹ không yêu cầu Canada phải thay đổi toàn bộ hệ thống quản lý cung ứng, nhưng Mỹ vẫn muốn được tham gia nhiều hơn vào thị trường sữa Canada. Và mặc dù điều này thực chất là có lợi cho người tiêu dùng Canada, như ng nó còn là một vấn đề chính trị nhạy cảm.

Sarah Goldfeder, chủ tịch công ty Earnscliffe Strategy Group và là thành viên Viện Nghiên cứu Toàn Cầu Canada cho biết, bảo hộ ngành sữa là một chủ đề quan trọng ở vùng Quebec, nơi mà Đảng Tự do đang trên bờ vực thất thế.

Bà Goldfeder cho biết: “Tại vùng Quebec, lập trường của Đảng Bảo thủ là muốn duy trì hệ thống quản lý cung ứng, trong khi Đảng tự do thì luôn có quan điểm đối lập – họ tin rằng ngành sữa có thể sống tốt mà không cần hệ thống này. Sự bất đồng đó đang dẫn đến nhiều cuộc tranh cãi gay gắt về ngành sữa.”

Các chính trị gia Canada không muốn bán rẻ người nông dân nước mình, đặc biệt là khi nó đang trở thành một vấn đề mang tính chính trị. Cùng lúc đó, người Mỹ cũng nêu rõ là họ đặc biệt quan tâm về các vấn đề trong ngành sữa.

Tuy nhiên, Mỹ đang có thặng dư xuất khẩu với Canada trong ngành sữa. Hơn nữa, các chuyên gia cho biết, Mỹ từng giành được rất nhiều nhượng bộ cho thị trường sữa từ phía Canada trong Hiệp định Đối tác Xuyên Thái Bình Dương (TPP), một hiệp định thương mại đa phương mà Mỹ đã rút lui khi Trump lên nắm quyền.

Nhưng tất cả những điều đó có vẻ như đã không còn quan trọng. Như những gì mà cố vấn kinh tế Nhà Trắng Larry Kudlow chia sẻ với tờ Fox Business vào tuần trước, đối với người Mỹ, các cuộc đám phán tiếp theo sẽ chỉ tập trung vào một chủ đề: “SỮA”.

Những gì Canada muốn: giữ lại Chương 19 và các điều khoản miễn trừ văn hóa.

Để đạt được những nhượng bộ trong chủ đề ngành sữa, người Mỹ có lẽ sẽ cần nới lỏng lập trường của họ về Chương 19 trong NAFTA.

Chương này thiết lập cơ chế cho phép các công ty Canada có thể khởi kiện những hoạt động thương mại không công bằng lên một ban hội thẩm độc lập bao gồm đại diện từ mỗi quốc gia, thay vì dựa vào các tòa án nội địa.

Mỹ muốn loại bỏ hoàn toàn các điều khoản này, nhưng Thủ tưởng Trudeau đã tuyên bố rõ ràng rằng Canada sẽ không bao giờ chấp nhận loại bỏ Chương 19. Tuần trước, ông đã phát biểu rằng: “Chúng ta cần phải giữ lại cơ chế giải quyết tranh chấp trong chương 19, vì nó giúp đảm bảo rằng các quy tắc thương mại sẽ luôn được tuân thủ. Và chúng ta biết rõ là đang có một vị tổng thống thường hay không tuân thủ những quy tắc được đặt ra”.

Theo Chad Bown, một cộng sự cấp cao tại Viện Peterson về Kinh tế Quốc tế, Chương 19 của hiệp định đã tồn tại từ những năm 1980s, trong hiệp định thương mại tự do ban đầu giữa Canada và Mỹ.

Đối với Canada, Chương 19 là cách để cân bằng những rủi ro và lợi ích trong quan hệ thương mại với Mỹ. Canada xem nó là rào cản chống lại các chính sách bảo hộ, giúp bảo vệ nền kinh tế quốc gia trong trường hợp Mỹ áp đặt thêm các rào cản thuế quan hay thương mại. Ông Bown cho biết, thông qua Chương 19, Canada muốn “xây dựng một cách thức để chống lại các biện pháp bảo hộ của Mỹ”.

Một điểm nghẽn quan trọng khác trong tiến trình đàm phán là việc Canada muốn NAFTA phải giữ lại các điều khoản “miễn trừ văn hóa” cho lĩnh vực truyền thông, nghệ thuật và phát thanh của Canada.

Điều này nghĩa là các dạng sản phẩm văn hóa nêu trên sẽ không bị liệt vào nhóm hàng hóa thương mại trong NAFTA, và Canada sẽ có thể bảo hộ các ngành này tốt hơn.

Ông Bown cho biết, khi hiệp định NAFTA lần đầu được soạn thảo, mạng lưới Internet vẫn chưa là một vấn đề nổi bật. Hiện tại, Canada có thể sẽ muốn gia tăng sự bảo hộ cho lĩnh vực này. Marc Busch, một chuyên gia về chính sách và thương mại quốc tế tại Đại học Georgetown cho biết, về căn bản, việc yêu cầu giữ lại những điều khoản miễn trừ này là cách để Canada bảo vệ nền văn hóa của họ khỏi sự xâm nhập của Mỹ. Vấn đề miễn trừ văn hóa có vẻ như liên quan đến hình ảnh của người Canada hơn là về thương mại.

Những vấn đề này có thể là quan trọng, những chúng không phải là những nội dung duy nhất đang được đàm phán. Bà Goldfeder cho biết: “Sẽ có hàng tá chi tiết nhỏ nhặt mà bạn phải vất vả đàm phán trước khi các bên đạt được một hiệp định hoàn chỉnh.”

Quyền quyết định không nằm ở Trump hay Trudeau

Ngoại trưởng Canada Chrystia Freeland và Đại diện Thương mại Mỹ Robert Lighthizer đã thống nhất với nhau rằng hai bên sẽ không tiến hành đàm phán công khai. Tuy nhiên, cả Trump và Trudeau đều đang gây ảnh hưởng lên tiến trình đàm phán NAFTA, dù bằng những cách thức rất khác nhau.

Trudeau đã vạch ra các ưu tiên cho Canada một cách cặn kẽ, trong khi Trump thường xuyên làm nóng tình hình bằng các bài diễn văn đầy khiêu khích nhắm vào Canada – đặc biệt là về vấn đề thuế quan.

Tuy nhiên, đe dọa Canada có lẽ không phải là chiến lược hiệu quả nhất. Ông Trump cũng không được người dân Canada đề cao, và giọng điệu cứng rắn của ông có vẻ như chỉ tạo thêm đòn bẩy để ông Trudeau chống lại những yêu sách từ Washington.

Bà Goldfeder nói: “Giọng điệu của Mỹ khiến người Canada càng cảm thấy rằng họ cần phải đứng lên và bảo vệ Canada. Nếu người Mỹ giảm bớt thái độ thù địch, tôi nghĩ họ có thể sẽ đạt được nhiều hơn”.

Ông Trump vẫn đang tiếp tục chỉ trích NAFTA là “hiệp định thương mại tồi tệ nhất”, ngay cả khi chính phủ của ông đang cố gắng đàm phán lại nó. Hiệp định NAFTA đã có hơn 20 năm tuổi, dĩ nhiên là sẽ có những nội dung cần được cập nhật, hoặc những điều khoản cần chỉnh sửa. Nhưng những ngôn từ khiêu khích của Trump có vẻ như chỉ làm cho vấn đề khó giải quyết hơn.

Michael Geist, giáo sự luật tại Đại học Ottawa nhận xét: “Quan niệm cho rằng NAFTA đang rất cần được viết lại hoặc chỉnh sửa vì nó là một thảm họa, là một quan niệm sai lầm căn bản.”

Ông Trump cũng đang thúc đẩy bằng những cách khác để hiệp định mới sớm được hoàn thành. Sau khi công bố thỏa thuận song phương mới giữa Mỹ và Mexico vào tháng 8, chính quyền Trump đã đặt ra một kỳ hạn để gây áp lực lên Canada, buộc họ phải hoàn tất việc xây dựng một hiệp định trước ngày 31 tháng 8.

Kỳ hạn đó đã trôi qua mà không có một hiệp định nào xuất hiện, nhưng Trump đã thông báo với Quốc hội Mỹ về dự định ký kết hiệp định thương mại với Mexico, trong thẩm quyền cho phép của đạo luật Ủy quyền xúc tiến thương mại (TPA); và Mỹ sẽ ký thêm một hiệp định thương mại “với Canada nếu phía họ sẵn sàng”.

TPA là một đạo luật giúp “đẩy nhanh tiến độ” cho các hiệp định thương mại. Đạo luật này cho phép tổng thống có quyền đàm phán các thỏa thuận thương mại và Quốc hội có quyền phê chuẩn hoặc không phê chuẩn, nhưng không có quyền chỉnh sửa nội dung hiệp định. Theo đạo luật này, tổng thống phải thông báo cho Quốc hội trước 90 ngày về việc Mỹ chuẩn bị tham gia vào một hiệp định thương mại, nhưng không phải đưa ra văn bản cuối cùng của hiệp định trong vòng 30 ngày tiếp theo kể từ ngày thông báo.

Và đó là lý do mà Mỹ và Canada vẫn đang tiếp tục đàm phán, với một kỳ hạn mới là vào cuối tháng 9. Trump đã trình hiệp định song phương giữa Mỹ và Mexico lên Quốc hội dưới đạo luật TPA, và cho biết ông có thể sẽ bổ sung thêm Canada nếu phía họ chấp nhận thỏa thuận.

Nhưng nếu Canada và Mỹ không đạt được thỏa thuận, Trump muốn Quốc hội công nhận hiệp định song phương Mỹ-Mexico như một hiệp định thay thế cho NAFTA. (Có báo cáo cho rằng Trump muốn đổi tên NAFTA thành hiệp định “USMC” - và ông sẽ bỏ bớt chữ “C” nếu Canada không tham gia vào).

Tuy nhiên, Trump có thể sẽ không nhận được sự ủng hộ như ông mong đợi. Quốc hội Mỹ, bao gồm cả các thành viên Đảng Công Hòa, muốn Canada phải xuất hiện trong bất kỳ hiệp định NAFTA mới nào, và một vài nhân vật thuộc Đảng Dân Chủ thậm chí đã lên án chính quyền Trump, nói rằng ông đang làm dụng TPA để luồn lách khỏi vấn đề đàm phán.

Nguyên nhân khiến Trump tìm cách gây áp lực lên Canada để sớm hoàn tất hiệp định là một lý do chính trị thuần túy. Trump hi vọng có thể ký kết một thỏa thuận với Mexico giữa lúc vị tổng thổng đương nhiệm Enrique Peña Nieto còn nắm giữ quyền lực, trước khi người kế nhiệm thuộc đảng cánh tả Andrés Manuel López Obrador lên thay quyền vào ngày 1 tháng 12.

Cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ ở Mỹ cũng đang đến gần, và khi mà tương lai của Đảng Cộng Hòa ở Hạ viện (và có thể là cả Thương viện) bị đặt dấu hỏi, Trump có thể sẽ không muốn dời thời hạn phê chuẩn NAFTA sang một năm nữa.

Tuy vậy, vào thời điểm này, có vẻ như mọi thứ sẽ không diễn ra theo chiều hướng mà Trump mong đợi. Và Quốc hội Mỹ không phải là cơ quan lập pháp duy nhất cần phê chuân NAFTA – mà còn phải chờ quốc hội Canada và cơ quan lập pháp của Mexico phê chuẩn. Và mặc dù đến tận ngày 1 tháng 12 ông López Obrador mới lên nằm quyền, những các thành viên cánh tả quan trọng trong Quốc hội Mexico hiện tại đã bắt đầu tuyên thệ nhậm chức.

Vậy nên, kể cả khi Mỹ và Canada đạt được một hiệp định vào cuối tháng này, cả ba quốc gia, với những tình hình chính trị trong nước khác nhau, sẽ phải xem xét phê chuẩn hiệp định này.

Dĩ nhiên, câu hỏi lớn đặt ra là, Trump sẽ làm gì nếu mọi thứ không diễn ra như ông mong muốn. Có thể sẽ là sự xuất hiện của những mức thuế nặng nề, có sức hủy hoại to lớn, lên xe hơi nhập khẩu từ Canada – và chúng cũng sẽ gây tổn thất nặng nề cho người tiêu dùng và các nhà sản xuất Mỹ.

Còn nếu Trump biết kiềm chế, có khả năng tình trạng hiện tại vẫn sẽ giữ nguyên. “Đó có thể là một viễn cảnh tốt nhất”, ông Busch nói: “Hiệp định NAFTA 1.0 tiếp tục sống sót, trong khi NAFTA 2.0 không còn bị ảnh hưởng nhiều bởi các vấn đề chính trị.”

Nguồn: Vox - HN

Từ khóa: NAFTA, hiệp định tự do thương mại, chủ nghĩa bảo hộ, bầu cử giữa nhiệm kỳ Mỹ, TPA, USMC