Cổng thông tin hội nhập kinh tế quốc tế thành phố Hồ Chí Minh

Tương lai của hệ thống thương mại thế giới đang gặp rủi ro vì sự bế tắc trong việc bổ nhiệm các thành viên của Cơ quan Phúc thẩm (AB) thuộc Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Chính quyền tổng thống Trump đã và đang âm thầm tiến hành một chiến dịch chống lại hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO. Mỹ đang dùng quyền lựa chọn các thành viên mới cho Cơ quan Phúc thẩm, hoạt động như Tòa Phúc thẩm thực tế, làm “con tin” để đổi lấy việc WTO đáp ứng một số yêu cầu từ phía Mỹ.

Cuộc khủng hoảng do Mỹ khuấy động đang đe đọa xóa số WTO - hệ thống thương mại dựa trên các quy tắc đa phương - do chính Mỹ tạo ra sau thời kỳ Chiến tranh Lạnh, và sẽ thay thế nó bằng một hệ thống quyền lực chính trị không được kiểm soát bằng luật pháp. Dưới đây là những gì thế giới cần nhận thức để hiểu thêm về cuộc chiến này.

Nước Mỹ đang khai chiến “ngầm” với Cơ quan Giải quyết Tranh chấp của WTO

Từ khi còn là ứng viên cho chức Tổng thống, Trump đã không ngần ngại thể hiện sự khinh thường đối với các Chính sách thương mại cũng như các Hiệp định thương mại trước nay của Mỹ. Công chúng dành nhiều sự chú ý hơn cho cuộc chiến “khua chiêng múa trống” chống lại các Hiệp định thương mại tự do đầy ưu đãi, chẳng hạn như NAFTA. Nhưng đằng sau dư luận, chính quyền Trump đã âm thầm bắt tay vào một cuộc tấn công một mất một còn, nhằm vào các quy trình phán quyết của WTO. Nếu Trump thành công trong bước đi này, thì tương lai của hệ thống thương mại thế giới quả thật rất đáng lo ngại.

Trong một đợt điều chỉnh chính sách ít được chú ý hồi tháng Ba, chính phủ Mỹ đã thông báo rằng, nước Mỹ muốn hướng đến một cơ chế giải quyết tranh chấp thương mại bên ngoài hệ thống WTO, và Mỹ có thể không tuân theo những quy định của WTO mà Mỹ cho rằng không phù hợp. Đáng quan ngại hơn, gần đây, Mỹ đã từ chối thông qua việc khởi động đợt tuyển chọn thành viên cho Cơ quan Thẩm phán của WTO. Động thái này đang đe dọa đánh sập Cơ quan này từ bên trong, trừ phi Mỹ được phép thay đổi hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO. Câu chuyện này được ví von như trường hợp, một nửa các vị trí thẩm phán trong Tòa phúc thẩm Liên bang Mỹ bị bỏ trống, và các Thượng nghị sĩ từ một bang lớn như Texas đứng ra ngăn cản việc bổ nhiệm thêm, trừ phi Thượng viện thông qua các quy định sửa đổi, đảm bảo cho Texas có được lợi thế trong các vụ việc tranh chấp diễn ra trong tương lai.

Từ lâu Mỹ đã không hài lòng với sự chi phối của WTO

Các chính quyền tổng thống trước đây cũng đã không hài lòng với các quyết định của Tòa Phúc thẩm WTO, các phán quyết của cơ quan này liên tục phủ quyết các chính sách chống bán phá giá mà Mỹ áp cho các nước. Cơ quan này cho rằng hành động đó của Mỹ chỉ nhằm bảo hộ cho những ngành công nghiệp trong nước một cách không công bằng, chẳng hạn như trường hợp ngành thép. Điều này dẫn đến việc Mỹ đã “ghi thù” với một số thẩm phán cụ thể trong Cơ quan này, những vị đã đưa ra các quyết định chống lại các biện pháp bảo hộ thương mại của Mỹ. Đầu tiên, Mỹ không đồng ý bổ nhiệm lại hai thành viên đại diện của châu Mỹ trong Cơ quan này sau khi họ kết thúc nhiệm kỳ 4 năm đầu tiên. Sau đó, Mỹ liên tiếp tấn công các quyết định của Cơ quan Phúc thẩm liên quan đến luật hạn chế nhập khẩu của Mỹ. Tiếp theo đó trong năm 2016, và cũng là lần đầu tiên, Mỹ ngăn cản việc bổ nhiệm lại một thành viên không phải người Mỹ, ngài Seung Wha Chang của Hàn Quốc, vì thẩm phán này đã tham gia vào các quyết định chống lại Mỹ.

Điều này chưa từng có tiền lệ trong lịch sử WTO và đã dẫn đến các làn sóng phẫn nộ từ các quốc gia thành viên khác trong WTO cũng như từ các cựu thẩm phán của Cơ quan Phúc thẩm. Họ cáo buộc Mỹ đang gây nguy hại cho tính độc lập của bộ máy xử lý tranh chấp thuộc WTO. Chiếc ghế của ông Chang trong Cơ quan Phúc thẩm đã được bỏ trống cho đến tận cuối tháng 11/2016, thời điểm kết thúc bầu cử Mỹ, chính quyền Obama đã đồng ý bổ nhiệm hai thành viên mới đến từ Trung Quốc và Hàn Quốc, để lấp vào chỗ trống này. Một điều trớ trêu là, nước Mỹ thực ra là nước có tỷ lệ thắng cao nhất trong tất cả các vụ tranh chấp được WTO giải quyết, nhưng có lẽ, đối với họ, thắng thua trong xử lý tranh chấp là vẫn chưa đủ.

Chính quyền Trump đang đẩy mọi việc ngày một đi xa hơn

Chính quyền Trump dường như muốn đe dọa và thậm chí là làm tê liệt Cơ quan Phúc thẩm của WTO. Mỹ đã bày tỏ quan ngại về việc, tại sao một thành viên Phúc thẩm sau khi hết nhiệm kỳ của mình, vẫn có thể được tiếp tục làm việc trong các vụ tranh chấp mà họ đã được phân công giải quyết lúc còn đương nhiệm. Lấy ví dụ như thành viên Phúc thẩm hiện nay của EU, Peter van den Bossche (sẽ hết nhiệm kỳ vào tháng 12/2017), gần đây đã được chọn ngẫu nhiên để nằm trong Ban Hội thẩm xem xét kháng cáo của Mỹ (đại diện cho hãng Boeing) chống lại liên minh châu Âu (đại diện cho hãng Airbus) về vấn đề trợ cấp máy bay. Mỹ cho biết, nước này dự định sẽ tạm thời chưa xem xét bất kỳ trường hợp bổ nhiệm mới nào cho đến khi đạt được một thỏa thuận thỏa đáng về khúc mắc này. Yêu cầu của Mỹ đi ngược lại với quy trình làm việc dứt khoát của cơ quan Phúc thẩm, dựa trên nguyên tắc mọi việc phải có tính liên tục. Đặc biệt, Mỹ còn gây ra phiền phức cho các thành viên WTO khi từ chối thông qua việc đợt tổ chức tuyển chọn các thành viên mới cho Cơ quan Phúc thẩm, cho đến khi vấn đề mà Mỹ đặt ra được giải quyết, trong khi thậm chí Mỹ còn không đề xuất rằng họ muốn giải quyết “như thế nào”.

Mỹ đang có lợi thế rất lớn để đóng cửa cơ quan Phúc thẩm, bởi vì cơ quan này cũng đã cắt giảm số lượng thành viên thường trực từ 7 xuống còn 5, và sắp tới, con số này sẽ giảm còn 4, tiếp theo là 3, trong vòng chưa đến một năm. Chiếc ghế thẩm phán đến từ châu Mỹ Latin đã bỏ trống từ hồi tháng 7/2017 đến này, và vị trí của EU (thẩm phán Peter van den Bossche như đã đề cập ở trên) cũng sẽ trống nốt vào tháng 12 tới. Hồi tháng 8, thành viên đại diện của Hàn Quốc đột ngột từ chức để quay về nước nhậm chức Bộ trưởng Thương mại. Điều này có nghĩa là, vào tháng 12 năm nay, sẽ chỉ còn 4 trong tổng số 7 thành viên theo quy định - và có thể là chỉ còn 3 khi vị trí của châu Phi cũng bị bỏ trống vào tháng 9 tới.

Trừ phi những thành viên mới được bổ nhiệm, nếu không thì Cơ quan Thẩm phán của WTO sẽ phải trì hoãn hoạt động. Nếu cơ quan này chỉ còn 2 thành viên, thì Cơ quan Phúc thẩm không thể hoạt động chính thức được, bởi vì mỗi vụ tranh chấp yêu cầu ít nhất ba thẩm phán tham gia vào hội đồng. Nhưng cho dù còn lại 4 hay 5 thẩm phán, thì việc duy trì hoạt động của Cơ quan này cũng là quá sức với khối lượng vụ việc tranh chấp ngày một tăng. Thêm vào đó, số lượng thẩm phán ít ỏi có thể dẫn đến các hệ lụy khác về mặt pháp lý, bởi vì phán quyết của WTO khi đó sẽ chẳng khác nào là phán quyết của một vài thẩm phán, hay có thể nói là một vài nước với các truyền thống pháp luật (legal traditions) đặc thù, ví dụ như Mỹ và Trung Quốc. Điều này có thể dẫn đến một kịch bản xấu nhất, chính là sự sụp đổ của hệ thống giải quyết tranh chấp thuộc WTO.

Điều này có thể đe dọa đến toàn bộ hệ thống thương mại dựa trên nguyên tắc

Nước Mỹ có thể lợi dụng tình trạng hỗn loạn hiện nay để loại trừ dứt điểm Cơ quan Phúc thẩm, cơ quan giải quyết tranh chấp “đầy quyền lực” của WTO, và có lẽ là loại trừ luôn cả WTO. Trong lịch sử thế giới, điều nổi bật hơn cả là các quốc gia quyền lực như Mỹ, Trung Quốc, EU và Nga, có thể giải quyết các tranh chấp thương mại thông qua bộ nguyên tắc đã được thống nhất chung bởi một cơ quan độc lập, giúp giảm thiểu rủi ro xảy ra bất hòa giữa các nước, mà rốt cuộc có thể làm suy yếu nghiêm trọng hệ thống thương mại. Thế nhưng, thực tiễn vượt trội đó, hiện nay đang bị đe dọa. 

Ngài Robert E. Lighthizer, đại diện Thương mại Mỹ (USTR), gần đây đã hồi tưởng lại thời gian mà Hiệp định GATT còn áp dụng (trước khi WTO ra đời). Lúc đó, một bên có thể đơn phương không thực hiện các phán quyết nếu như họ không muốn. Ông Lighthizer ám chỉ rằng, chính quyền Trump có thể đang muốn tạo khủng hoảng cho Cơ quan Phúc thẩm, nhằm buộc thế giới quay trở lại với một hệ thống giải quyết tranh chấp mang tính chính trị hơn.

Trước đây, nước Mỹ có thể sử dụng quyền năng kinh tế để khai thác lỗ hỏng của cơ chế giải quyết tranh chấp dưới thời Hiệp định GATT, Hiệp định tiền đề cho sự ra đời của WTO. Tuy nhiên, hiện nay, hai vấn đề cốt lõi đã thay đổi. Đầu tiên, nước Mỹ không còn quá mạnh về kinh tế như trước đây đã từng, trong bối cảnh có sự xuất hiện Trung Quốc và các nền kinh tế mới nổi khác. Thứ hai, không như Hiệp định GATT, WTO còn bao gồm quy định về tự do hóa lĩnh vực dịch vụ, bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ và cho phép ngăn chặn nhập khẩu bằng các biện pháp kiểm dịch, và các quy định này đều rất quan trọng đối với doanh nghiệp Mỹ. Vì vậy, nếu Mỹ khai tử WTO và hành đồng đơn phương, các quốc gia khác sẽ trả đũa và lúc đó, công dân Mỹ, doanh nghiệp Mỹ và tất thảy những bên liên quan đến Mỹ, sẽ hứng chịu.

WTO, bộ máy thương mại quốc tế hoạt động dựa trên nguyên tắc, đã tồn tại hàng thập kỷ qua. Thế nhưng các cơ quan giải quyết tranh chấp và quy định pháp lý của nó vẫn còn rất mỏng manh, và không có gì đảm bảo rằng các các hệ thống pháp lý đó có thể trụ vững trước các đợt công kích mạnh mẽ, liên tục như vậy.

Tác giả: Manfred Elsig là giáo sư chuyên ngành quan hệ quốc tế, đồng thời là phó giám đốc điều hành của Viện thương mại quốc tế ở Đại học Bern, Thụy Sĩ.

Gregory Shaffer is hiệu trưởng trường Đại học Luật Irvine của Carlifornia.

Nguồn: Washington Post – TQ

Từ khóa: Mỹ, WTO, Cơ quan phúc thẩm, giải quyết tranh chấp, bổ nhiệm, thành viên thẩm phán, đánh sập, thay thế, pháp lý.