Cổng thông tin hội nhập kinh tế quốc tế thành phố Hồ Chí Minh

Chủ nghĩa bảo hộ của Tổng thống Trump đã làm gián đoạn quá trình Mỹ tham gia vào chuỗi cung ứng toàn cầu. Nhưng, bài viết dưới đây còn tiết lộ một sự thật, rằng các nền kinh tế lớn thật ra đã bắt đầu áp đặt các biện pháp phòng vệ thương mại bổ sung lên hàng hóa trung gian nhập khẩu thậm chí trước cả năm 2016. Các rào cản mới xuất hiện dưới hình thức chính sách, bên cạnh hình thức thuế quan phổ biến. Một số rào cản không chỉ nhằm vào ngăn chặn hoạt động xuất khẩu của Trung Quốc, mà còn bắt đầu hướng đến hàng xuất khẩu đến từ các nước khác. Kết quả của những hành động trên, kết hợp với các chính sách khác diễn ra gần đây hơn, đã khiến cho hoạt động cung ứng hàng hóa trung gian trên thế giới (phụ tùng và bộ phận) bị ảnh hưởng.

**Tác giả: Chad Bown, Reginald Jones, Viện Kinh tế Quốc tế Peterson; và các cộng sự tại Trung tâm nghiên cứu chính sách kinh tế (CEPR).

Chủ nghĩa bảo hộ của Tổng thống Donald Trump có quy mô rất lớn: Riêng các đợt đánh thuế trong năm 2018 đã chiếm gần 12% kim ngạch nhập khẩu của Mỹ. Nhưng một đặc điểm nổi bật thứ hai của các biện pháp bảo hộ trên đó là, làm gián đoạn quá trình tham gia các chuỗi cung ứng toàn cầu của Mỹ (theo nghiên cứu của Krugman 2018, Baldwin 2018). Các mức thuế mà Tổng thống Trump áp lên 250 tỷ USD hàng hóa nhập khẩu từ Trung Quốc tập trung hẳn vào loại hàng hóa trung gian. Ngoài ra, gói đánh thuế nhôm và thép nhập khẩu (trị giá gần 50 tỷ USD) của chính quyền Mỹ rốt cuộc sẽ làm tăng chi phí cho các doanh nghiệp có trụ sở tại Mỹ đang phụ thuộc vào các kim loại này, đặc biệt là nhôm, khi 97% số lượng việc làm của Mỹ là trong ngành công nghiệp tiêu dùng.

Cách tiếp cận của Trump đối nghịch với chiến lược của phần lớn chính phủ trên toàn cầu trong các thập niên gần đây: giữ cho thuế quan đánh trên hàng hóa đầu vào ở mức thấp. Chính sách trên tạo điều kiện cho các hàng hóa trung gian do nước ngoài sản xuất có thể dễ dàng tiếp cận thị trường nội địa, và góp phần làm tăng tính cạnh tranh cho ngành công nghiệp trong nước. Trên thực tế, chính trong giai đoạn các nước hạ thấp rào cản đối với hàng hóa trung gian nhập khẩu và cam kết sẽ giữ thuế quan ở mức thấp thông qua các hiệp định đầu tư và thương mại quốc tế, các chuỗi cung ứng toàn cầu mới có điều kiện để ồ ạt lan rộng khắp các quốc gia.

Nhưng trong bài nghiên cứu năm 2018 của Chad Bown, tác giả đã cung cấp các bằng chứng mới cho thấy đây không phải là toàn bộ câu chuyện. Ẩn đằng sau các chính sách thuế không thay đổi, chính phủ các nước lại bắt đầu dùng đến các loại công cụ ngăn chặn khác để hạn chế hoạt động nhập khẩu hàng hóa trung gian. Hiện tượng này đã diễn ra thậm chí trước cả Donald Trump và không chỉ diễn ra ở Mỹ.

Bài nghiên cứu cũng kết luận, không có bằng chứng nào cho thấy chính phủ các nước đã thay đổi mức thuế tối huệ quốc (MFN) áp dụng để nhắm vào chuỗi cung ứng.

Trong vài chục năm trở lại đây, các chính phủ thường giảm thuế nhập khẩu cho các thiết bị sản xuất và nguyên liệu trung gian đầu vào, hơn là giảm thuế nhập khẩu cho hàng hóa thành phẩm. Hình 1 dưới đây cho đây mức thuế MFN bình quân được áp dụng bởi các nước G20, trong giai đoạn từ năm 1995 trở về sau. Thuế MFN là chính sách quan trọng nhất cần xem xét đầu tiên, bởi vì hầu hết hoạt động thương mại trên thế giới diễn ra theo các ưu đãi thuế trong WTO, chứ không phải các ưu đãi thuế trong các FTA.

Hình 1: MFN bình quân giai đoạn 1995 – 2015, phân theo loại hàng hóa nhập khẩu

1. Các nước G20 có thu nhập cao

1. Các nước G20 mới nổi

Lưu ý: Thuế MFN bình quân được xây dựng từ số liệu của Hệ thống Hài hòa 6 số. Hàng hóa được phân thành 3 loại thành phẩm (Final), hàng hóa trung gian (Intermediate) và thiết bị sản xuất (Captial) theo định nghĩa của Broad Economic Category (BEC).

Thứ tự ưu tiên đánh thuế giữa các loại hàng hóa khá rõ ràng: tính bình quân, các nước áp thuế thấp hơn cho thiết bị sản xuất, kế đến là hàng hóa trung gian, và cuối cùng là thành phẩm - ví dụ như các mặt hàng tiêu dùng. Các nghiên cứu theo ngành cũng cho thấy, trong từng ngành, thuế đánh trên hàng hóa thành phẩm cao hơn so với hàng hóa trung gian. Và cuối cùng, các nền kinh tế mới nổi cũng có xu hướng áp thuế cao hơn so với các nền kinh tế có thu nhập cao, ứng với mỗi loại sản phẩm.

Kết luận chính rút ra được cho các chuỗi cung ứng đó là, thứ bậc áp thuế MFN phổ biến ở các nước - theo khuynh hướng bảo hộ hàng hóa thành phẩm so với hàng hóa đầu vào - đã không suy chuyển trong giai đoạn trước năm 2016.

Thế nhưng, các nước lại ngày càng ngăn chặn các nguyên liệu nhập khẩu bằng nhiều hình thức hạn chế thương mại khác.

Mặc dù thuế MFN mà các nước áp dụng đã thiết lập nên một ranh giới quan trọng, thế nhưng các nền kinh tế lớn ngày một quay sang các biện pháp thương mại khác khi cần thiết để bảo hộ một số sản phẩm nhất định, hoặc thậm chí là bảo hộ cho cả quốc gia nói chung. Trong hai thập kỷ trước năm 2016, các nước thường dùng đến Hàng rào thương mại tạm thời (TTB), bao gồm các biện pháp: áp thuế chống bán phá giá, thuế đối kháng, hay biện pháp tự vệ.

Đối với chuỗi cung ứng, một nghiên cứu chi tiết về các chính sách TTB đã cho chúng ta biết một câu chuyện khác xa. Hình 2 dưới đây minh họa tỷ trọng hàng hóa nhập khẩu bị áp dụng gộp các biện pháp hạn chế thương mại trong giai đoạn 1995 – 2016. Bởi vì các chính phủ thường áp dụng các biện pháp hạn chế này dưới hình thức đánh thuế nhập khẩu rất cao đến mức gần như là cấm nhập khẩu, vì vậy, số liệu dưới đây chỉ có ý nghĩa mô tả mức độ bảo hộ thương mại, chứ không nhằm cung cấp mức thuế bình quân được áp dụng.

Hình 2: Tỷ trọng hàng nhập khẩu bị áp dụng TTB, giai đoạn 1995 – 2016

a) Các nước G20 có thu nhập cao, tỷ trọng áp dụng TTB trong hàng nhập khẩu từ Trung Quốc.

b) Các nước G20 có thu nhập cao, tỷ trọng áp dụng TTB trong hàng nhập khẩu từ các nước còn lại ngoài Trung Quốc.

c) Các nước G20 mới nổi, tỷ trọng áp dụng TTB trong hàng nhập khẩu từ Trung Quốc.

d) Các nước G20 mới nổi, tỷ trọng áp dụng TTB trong hàng nhập khẩu từ các nước còn lại ngoài Trung Quốc.

Nguồn: Bown (2018b).

Có 3 kết luận rút ra được từ Hình 2.

Thứ nhất, một kết luận mới đó là các biện pháp TTB áp dụng đối với hàng hóa trung gian thì thường cao hơn biện pháp TTB áp dụng đối với thành phẩm. Và kể từ năm 2010, các biện áp TTB áp dụng lên hàng hóa trung gian cũng tăng nhanh hơn so với thành phẩm. Nhìn chung, thứ bậc áp thuế MFN được khái quát trong Hình 1 không đúng trong trường hợp các biện pháp bảo hộ TTB.

Thứ hai, số liệu cho thấy các nền kinh tế có thu nhập cao và nền kinh tế mới nổi có xu hướng áp dụng các biện pháp bảo hộ thương mại lên hàng hóa Trung Quốc nhiều hơn các hàng hóa của các quốc gia khác. Các nền kinh tế thu nhập cao và nền kinh tế mới nổi trong G20 đều sử dụng các biện pháp TTB đối với khoảng 6% kim ngạch nhập khẩu từ Trung Quốc. Trong khi tỷ lệ này với các đối tác còn lại chỉ là 2%.

Thứ ba, tỷ trọng các biện pháp TTB mà chính phủ các nước áp lên các đối tác nhập khẩu khác, ngoài Trung Quốc, đã bắt đầu tăng trong giai đoạn 2010 – 2016, trong đó bao gồm cả hàng hóa trung gian. Đây cũng là một phát hiện mới.

Tóm lại, các biện pháp hạn chế thương mại ngày một nhắm tới các chuỗi cung ứng xuyên biên giới, không chỉ của riêng Trung Quốc, mà còn tấn công hoạt động thương mại hàng hóa trung gian của toàn cầu. Hiện tượng này đã xuất hiện trên khắp các nước và thậm chí trước cả cuộc bầu cử Mỹ cũng như trước cả những chính sách bảo hộ của Donald Trump.

Các rào cản mới cho các chuỗi cung ứng và ý nghĩa của nó

Nguyên nhân của những thay đổi trong xu hướng bảo hộ thương mại như trên vẫn chưa được tìm ra. Một nguyên nhân trong số đó có khả năng liên quan đến việc Trung Quốc không ngừng mở rộng sản xuất và xuất khẩu một số sản phẩm, như thép và nhôm. Mặc dù từ lâu, Trung Quốc đã là đối tượng được nhắm tới trong các biện pháp TTB của các nước, việc nước này tiếp tục mở rộng xuất khẩu sang các nước khác đã khiến cho giá thế giới liên tục giảm. Hành động chuyển hướng thương mại xảy ra sau đó – ví dụ như Mỹ chuyển sang nhập khẩu nhiều thép hơn từ Hàn Quốc hoặc EU thay vì từ Trung Quốc – có thể còn góp phần khiến các biện pháp bảo hộ lan sang các mặt hàng nhập khẩu từ những nước khác.

Tuy nhiên, một lưu ý bổ sung quan trọng là, xu hướng trong Hình 2 không chỉ gói gọn trong ngành nhôm thép. Tỷ trọng hàng hóa trung gian nhập khẩu bị áp các biện pháp TTB năm 2016 cao hơn năm 2010 còn diễn ra trong các ngành công nghiệp khác, bao gồm ngành điện tử, thiết bị vận tải, sản phẩm từ gỗ, và thực phẩm chế biến.

Và dĩ nhiên từ năm 2016 trở đi, các chính sách bảo hộ thậm chí còn vượt ra khỏi các biện pháp TBB thông thường như thuế chống phá giá, thuế chống trợ cấp và tự vệ. Các biện pháp khét tiếng hiện nay chính là các mức thuế đặc biệt dưới danh nghĩa “an ninh quốc gia”, “tập quán thương mại bất công của Trung Quốc” mà chính quyền Trump đang áp dụng lên hàng hóa đầu vào. Nhưng thậm chí khi các nước chịu đàm phán lại với Mỹ, thì các sửa đổi – như trong trường hợp sửa đổi NAFTA – cũng có xu hướng cắt giảm thương mại trong hàng hóa trung gian. Các điều khoản về quy tắc xuất xứ ô tô và hàm lượng giá trị lao động trong Hiệp định Mỹ-Mexico-Canada mới vừa được công bố là một ví dụ rõ nét (Bown, 2018d). Cuối cùng, ngoài khu vực Bắc Mỹ, đàm phán Brexit của Vương Quốc Anh cũng có tiềm năng sẽ dựng lên các hàng rào thuế quan và phi thuế quan mới đối với hoạt động giao thương hàng hóa trung gian trên toàn châu Âu (Vandenbussche và cộng sự, 2017).

Chính sách thương mại đe dọa các chuỗi cung ứng xuyên quốc gia rõ ràng đang trên đà tăng. Nhưng điều ngạc nhiên hơn là, rất nhiều biện pháp trong số đó rõ ràng còn diễn ra trước khi Trump lên làm Tổng thống.

Tài liệu tham khảo:

Baldwin, R (2018), “Trump can’t fix a 21st century problem with 20th century thinking”, VoxEU.org, 27 tháng 9.

Bown, C P (2016), “Should the United States Recognize China as a Market Economy?” Peterson Institute for International Economics Policy Brief 16 – 24 tháng 12.

Bown, C P (2018a), “For Trump, it was a summer of tariffs and more tariffs. Here’s where things stand”, Washington Post, 17 tháng 9.

Bown, C P (2018b), “Trade Policy Toward Supply Chains After the Great Recession”, IMF Economic Review, sắp công bố.

Bown, C P (2018c) “Trump’s Steel and Aluminum Tariffs Are Counterproductive. Here Are 5 More Things You Need to Know”, PIIE Trade and Investment Policy Watch, 7 tháng 3.

Bown, C P (2018d) “The 5 Surprising Things about the New USMCA Trade Agreement”, Washington Post, 9 tháng 10.

Bown, C P (2018e) “Donald Trump’s Solar and Washer Tariffs May Have Now Opened the Floodgates of Protectionism”, Washington Post 25 tháng 11.

Bown, C P and M A Crowley (2016) “The Empirical Landscape of Trade Policy”, Chapter 1 in K Bagwell and R W. Staiger (eds), The Handbook of Commercial Policy, vol 1A. Amsterdam, Elsevier, North Holland.

Bown, Chad P, Eujin Jung and Zhiyao Lu (2018) “Trump and China Formalize Tariffs on $260 Billion of Imports and Look Ahead to Next Phase”, PIIE Trade and Investment Policy Watch, 20 tháng 9.

Bown, Chad P and Soumaya Keynes (2018) “Aluminum Made in the USA”, Trade Talks Episode 50, PIIE, 10 tháng 8.

Johnson, Robert C. and Guillermo Noguera (2017) “A Portrait of Trade in Value Added over Four Decades”, Review of Economics and Statistics 99(5): 896-911.

Osnago, Alberto, Nadia Rocha, and Michele Ruta (forthcoming) “Deep Agreements and Vertical FDI: The Devil is in the Details”, Canadian Journal of Economics.

Krugman, Paul (2018) “How to Lose a Trade War”, New York Times, 7 tháng 7.

WTO (2011) World Trade Report 2011: The WTO and Preferential Trade Agreements: From Co-Existenceto Coherence. Geneva: WTO.

Vandenbussche, Hylke, William Connell, Wouter Simons (2017) “Global value chains, trade shocks and jobs: An application to Brexit” VoxEU.org, 27 tháng 9.

Từ khóa: phân tích, chủ nghĩa bảo hộ, đe dọa, chuỗi cung ứng, Trump