Cổng thông tin hội nhập kinh tế quốc tế thành phố Hồ Chí Minh

Các chính sách công nghiệp (hỗ trợ tài chính và phi tài chính của chính phủ cho doanh nghiệp) ngày càng được sử dụng rộng rãi ở các nền kinh tế tiên tiến. Chuyên mục này thảo luận về ưu và nhược điểm của các chính sách này và nêu ra các nguyên tắc để xây dựng chính sách. Dữ liệu từ 09 quốc gia OECD cho thấy các chính phủ tích cực cung cấp hỗ trợ cho các ngành được chọn, nhưng mức độ hỗ trợ thay đổi theo thời gian, quốc gia và theo ngành. Các nhà hoạch định chính sách nên xem xét cả tác động ngắn hạn và dài hạn của các chính sách công nghiệp, bao gồm cả tác động lan tỏa trong nước và quốc tế. Các chính sách cần hạn chế về thời gian và quy mô, khuyến khích tính minh bạch và đánh giá độc lập, đảm bảo quá trình lựa chọn cạnh tranh của các doanh nghiệp được hỗ trợ.

Sự quan trọng của các chính sách công nghiệp một lần nữa nổi bật trong các nền kinh tế tiên tiến với hàng loạt khủng hoảng kinh tế, rủi ro địa chính trị gia tăng và nhận thức về thách thức môi trường được nâng cao.

Trong bài nghiên cứu gần đây của chúng tôi (Millot và Rawdanowicz 2024), chúng tôi đóng góp vào các cuộc tranh luận mới về các chính sách này bằng cách thảo luận về ưu và nhược điểm của các chính sách công nghiệp được thúc đẩy bởi các mục tiêu khác nhau và đề xuất một số nguyên tắc để đưa ra các hướng dẫn chính sách.

Chính sách công nghiệp là gì và mức độ phổ biến của nó như thế nào?

Trong khi các cuộc thảo luận về chính sách công nghiệp đang được tăng cường, thì định nghĩa chính xác và sự khác biệt với các chính sách thương mại, môi trường, đổi mới và thuế vẫn đang được tranh luận. Chính sách công nghiệp thường đề cập đến sự hỗ trợ tài chính và phi tài chính của chính phủ cho các doanh nghiệp để thúc đẩy hoặc định hình lại hoạt động kinh tế cụ thể. Hỗ trợ của chính phủ dành cho doanh nghiệp có thể được cung cấp rộng rãi cho tất cả các doanh nghiệp trong nền kinh tế (ngang hàng) hoặc có mục tiêu hẹp hơn dựa trên hoạt động, công nghệ và/hoặc vị trí. Trong bài viết của mình, chúng tôi tập trung chủ yếu vào các biện pháp có mục tiêu, những biện pháp này vừa được sử dụng ngày càng nhiều trong những năm gần đây và gây ra nhiều lo ngại hơn về tác động của chúng đối với thị trường trong nước và quốc tế, cũng như thương mại dựa trên luật lệ.

Việc đánh giá phạm vi và quy mô của các chính sách công nghiệp của chính phủ cũng như sự phát triển của chúng theo thời gian là vô cùng khó khăn (Warwick và Nolan 2014, Terzi và cộng sự 2022, OECD 2023). Điều này là do thiếu dữ liệu đáng tin cậy và có thể so sánh giữa các quốc gia (OECD 2023, Juhász và cộng sự 2023) và không có sự thống nhất về định nghĩa của chính sách công nghiệp.

OECD đã đạt được tiến bộ trong việc lấp đầy khoảng trống dữ liệu. Thông qua các dự án chiến lược định lượng công nghiệp (QuIS) và nghiên cứu theo lĩnh vực cho các ngành được lựa chọn, OECD đã thu thập dữ liệu hài hòa tạo điều kiện cho việc đánh giá các chiến lược công nghiệp giữa các quốc gia về chi tiêu, ưu tiên, công cụ và người nhận chính sách công nghiệp (Criscuolo và cộng sự 2023, OECD 2023).

Dữ liệu hiện có cho thấy nhiều chính phủ trên thế giới đã tích cực cung cấp nhiều hình thức hỗ trợ khác nhau cho các ngành được lựa chọn, mặc dù với mức độ hỗ trợ khác nhau theo thời gian và quốc gia, và chính sách công nghiệp là một phần quan trọng trong chính sách kinh tế ở các nền kinh tế thị trường tiên tiến và mới nổi.

Đối với 9 quốc gia OECD, các khoản trợ cấp chính sách công nghiệp và chi tiêu thuế trung bình khoảng 1,4% GDP vào năm 2021. Tuy nhiên, chúng có sự khác biệt đáng kể giữa các quốc gia, từ khoảng 2,25% GDP ở Pháp và Anh đến khoảng 0,75% GDP ở Ireland và Canada.

Theo dữ liệu cấp doanh nghiệp của các công ty sản xuất lớn nhất toàn cầu, hỗ trợ của chính phủ (bao gồm trợ cấp, vay dưới mức thị trường và chi tiêu thuế) khác nhau giữa các ngành. Sự hỗ trợ trung bình ở cấp độ toàn cầu trong năm 2005- 2019 dao động từ khoảng 2¼-3% tổng doanh số trong các ngành pin mặt trời và nhôm đến khoảng 0,5% tổng doanh số bán hàng trong các lĩnh vực ô tô, hàng không vũ trụ, quốc phòng, và hóa chất. Trong nhiều lĩnh vực, bao gồm nhôm, thép, thủy tinh, gốm sứ và tua bin gió, sự hỗ trợ của chính phủ chủ yếu dưới hình thức vay dưới giá thị trường, mặc dù chi tiêu thuế cũng rất quan trọng, đặc biệt là trong thiết bị mạng viễn thông, chất bán dẫn và đầu máy toa xe lửa.

Gần đây, một số nền kinh tế phát tri đã khôi phục các chính sách công nghiệp để hỗ trợ quá trình chuyển đổi xanh và kỹ thuật số cũng như việc làm. Ví dụ, để đáp ứng những mục tiêu này, chính phủ Hoa Kỳ đã triển khai Đạo luật Khoa học và CHIPS vào năm 2022 và Đạo luật Giảm lạm phát (IRA) vào năm 2022. Những sáng kiến ​​này một phần được thúc đẩy bởi nhu cầu nhận thức nhằm đáp ứng sức mạnh kinh tế ngày càng tăng của Trung Quốc, quốc gia đã sử dụng các biện pháp can thiệp nhà nước quy mô lớn trong nhiều thập kỷ. Để đối phó với những thách thức chiến lược và môi trường, và trong một số trường hợp, cũng như phản ứng trước các chính sách công nghiệp của Mỹ và Trung Quốc, một số nền kinh tế OECD đã đề xuất hoặc thực hiện các biện pháp tương tự.

Chính sách công nghiệp cần được đánh giá dựa trên các yếu tố chi phí-lợi ích

Các chính sách công nghiệp có thể đóng vai trò giải quyết những thách thức quan trọng về kinh tế, xã hội và môi trường mà thị trường không thể tự mình giải quyết. Khi thành công, các chính sách công nghiệp có thể mang lại lợi ích to lớn cho quốc gia liên quan. Chúng cũng có thể có tác động tích cực ra bên ngoài quốc tế, chẳng hạn nếu chúng giúp giảm chi phí cho quá trình chuyển đổi khí hậu.

Tuy nhiên, các chính sách công nghiệp cũng đi kèm với các chi phí, bao gồm cả chi phí tài chính. Chúng có thể tạo ra những biến dạng thị trường có tác động tiêu cực đến sự đổi mới sáng tạo, tính sẵn có cũng như giá cả của hàng hóa và dịch vụ. Chi phí có thể đặc biệt cao khi các biện pháp hạn chế cạnh tranh một cách hiệu quả và tăng cường chủ nghĩa bảo hộ. Cuối cùng, chúng có thể làm giảm tính cạnh tranh của thị trường và làm suy yếu hệ thống thương mại dựa trên luật lệ.

Các cuộc tranh luận về chính sách công nghiệp vẫn chưa được giải quyết do có những thách thức trong việc đánh giá chúng cũng như sự tồn tại của cả ví dụ tiêu cực và tích cực (Karp và Stevenson 2012). Tuy nhiên, một đánh giá nghiêm túc về chi phí và lợi ích cần được thực hiện để cung cấp thông tin cho các nhà hoạch định chính sách. Đánh giá này cần vượt ra ngoài việc đo lường tác động trực tiếp ngắn hạn lên các lĩnh vực, doanh nghiệp hoặc các mục tiêu về công nghệ. Phân tích nên tập trung vào các tác động tổng thể trong dài hạn, bao gồm cả tác động lan tỏa trong nước và quốc tế, cũng như trên phạm vi rộng về chi phí tài chính. Sự không chắc chắn xung quanh việc ước tính chi phí và lợi ích đòi hỏi phải xem xét các kịch bản khác nhau về kết quả có thể xảy ra. Tác động phân bổ của các chính sách công nghiệp giữa các doanh nghiệp, hộ gia đình và người nộp thuế cũng cần được đánh giá.

Bất chấp những biện minh có căn cứ về kinh tế, xã hội và môi trường cho một số chính sách công nghiệp, nhưng vẫn có những lo ngại chính đáng rằng lợi ích của một số chính sách này có thể bị hạn chế và chi phí cao. Điều này chủ yếu liên quan đến các biện pháp hạn chế cạnh tranh và những thách thức thực tiễn và chính trị trong việc thiết kế và thực hiện các biện pháp hiệu quả.

Do đó, trong khi các chính phủ có thể muốn thử nghiệm các chính sách công nghiệp hướng tới tương lai và phúc lợi, họ nên thực hiện điều độ về quy mô, thận trọng trong thiết kế và triển khai, đồng thời lưu ý đến những tác động tiêu cực tiềm ẩn có thể xảy ra trên trường quốc tế có thể làm suy yếu hệ thống thương mại dựa trên luật lệ.

Hướng tới các chủ trương chính sách

Mặc dù sự hiểu biết của chúng tôi về các chính sách công nghiệp còn chưa hoàn hảo và tiếp tục phát triển cùng với những dữ liệu và bằng chứng mới, nhưng các nguyên tắc cơ bản vẫn cung cấp các định hướng chính sách tạm thời ​​cho các nguyên tắc chính sách dành cho các chính phủ có kế hoạch sử dụng các chính sách công nghiệp có mục tiêu:

• Xác định rõ ràng và thực tế về những gì họ đang cố gắng đạt được. Các chính sách công nghiệp có thể giúp đạt được các mục tiêu cấp bách về khí hậu, cải thiện an ninh và khả năng phục hồi kinh tế cũng như hỗ trợ các kết quả phân phối, nhưng ở một mức độ khác nhau.

• Ưu tiên các lĩnh vực mà những thách thức về cơ cấu hiện tại không thể được giải quyết chỉ bằng thị trường và các chính sách khác của chính phủ, đồng thời những thách thức này gây ra chi phí xã hội cao và ngày càng tăng. Cần cân nhắc xem các chính sách công nghiệp có hiệu lực và hiệu quả để theo đuổi các mục tiêu đó hay không, và cần có những chính sách nào khác của chính phủ để đạt được đầy đủ các lợi ích mong đợi.
• Thiết kế các biện pháp phù hợp, tương xứng và toàn diện dựa trên việc chẩn đoán các vấn đề chính và kinh nghiệm. Điều này sẽ giúp tăng cường lợi ích và giảm thiểu chi phí kinh tế và tài chính, cả trong nước và quốc tế. Ưu tiên các biện pháp:

- Không hạn chế cạnh tranh và khuyến khích phát triển thị trường và người mới tham gia hơn là ưu ái các doanh nghiệp đương nhiệm.

- Giảm thiểu tác động lan tỏa tiêu cực trên thị trường quốc tế và giúp thúc đẩy hợp tác quốc tế và thương mại dựa trên luật lệ.

- Bị giới hạn về thời gian và quy mô, ví dụ như sử dụng các điều khoản hoàng hôn (sunset clause) và các thỏa thuận thu hồi (claw-back arrangement). Tuy nhiên, hãy đảm bảo rằng các chính sách đủ bền bỉ và có thể dự đoán được để có thể thay đổi hành vi của các doanh nghiệp và cá nhân, bao gồm cả việc đưa ra thông điệp rõ ràng và nhất quán về thời hạn và điều khoản của chính sách.

- Minh bạch để cho phép tranh luận công khai và phân tích độc lập cũng như để bảo vệ chống lại sự kiểm soát trong nước.

- Thực hiện đánh giá ngay từ đầu. Đảm bảo thu nhập dữ liệu cần thiết để thực hiện đánh giá. Thiết lập các cơ chế đánh giá và phản hồi thường xuyên cũng như điều chỉnh các chính sách khi bạn học hỏi. Đưa ra các biện pháp bảo vệ thể chế để chấm dứt hỗ trợ của chính phủ khi không đạt được mục tiêu hoặc những hậu quả không lường trước được làm thay đổi việc đánh giá chi phí-lợi ích của các chương trình.

- Đảm bảo thiết kế cạnh tranh, không phân biệt đối xử và minh bạch trong quá trình lựa chọn doanh nghiệp được hỗ trợ, tránh thiên vị các doanh nghiệp đã hoạt động và cản trở các doanh nghiệp mới tham gia. Hãy xem xét việc ủy ​​quyền các quy trình lựa chọn như vậy cho các tổ chức chuyên gia mà không chịu áp lực chính trị, đồng thời bảo vệ sự giám sát và trách nhiệm giải trình dân chủ.

• Làm việc với các bên liên quan khi xác định những trở ngại chính để đạt được các mục tiêu chính sách cũng như nhu cầu và thiết kế phù hợp các biện pháp chính sách công nghiệp, bao gồm cả việc huy động sự hỗ trợ của công chúng.

Nguồn: CEPR

Từ khóa: chính sách công nghiệp, OECD, các yếu tố chi phí -lợi ích