Cổng thông tin hội nhập kinh tế quốc tế thành phố Hồ Chí Minh

Chính sách công nghiệp thành công phải tính đến kinh tế chính trị.

Trước đây, các chính sách công nghiệp, hay các hành động của nhà nước nhằm thay đổi cơ cấu hoạt động kinh tế, thường bị các nhà hoạch định chính sách chính thống gạt sang một bên. Tuy nhiên, chúng đang dần quay trở lại. Chỉ riêng ở Hoa Kỳ, các chính sách công nghiệp mới quan trọng đang được đưa ra để giải quyết vấn đề chuyển đổi sang năng lượng xanh, cạnh tranh địa chính trị và khả năng phục hồi chuỗi cung ứng. Và Hoa Kỳ không phải là quốc gia duy nhất; đây là một phần của sự phục hưng chính sách công nghiệp trên toàn cầu.

Chính sách công nghiệp đã quay trở lại ở các nền kinh tế tiên tiến, nhưng cũng có nhiều câu hỏi về ưu điểm, nhược điểm và tính thực tiễn của nó. Tuy nhiên, những cuộc tranh luận này không đề cập đến sự khác biệt lớn trong thực tiễn toàn cầu, tại sao các chính sách thành công hay thất bại, hoặc chính sách nào khả thi trong thế giới thực. Mặc dù tài liệu mới đã bắt đầu cập nhật hiểu biết thực nghiệm của chúng tôi về các chính sách này, nhưng chúng tôi cho rằng “kinh tế học mới về chính sách công nghiệp” (Juhász, Lane, và Rodrik, sắp xuất bản) kêu gọi xem xét nghiêm túc các lực lượng chính trị đằng sau việc hoạch định chính sách.

Chính trị tác động đến việc hoạch định chính sách công nghiệp, đôi khi còn tác động nhiều hơn đến các lĩnh vực chính sách kinh tế khác. Do các chính sách công nghiệp có lợi ích tập trung và chi phí phân tán nên việc phân bổ chúng thường phức tạp về mặt chính trị. Chúng cũng có thể dẫn đến lợi nhuận độc quyền dễ bị vận động hành lang. Các chính sách mang tính chuyển đổi có thể gây tranh cãi về mặt chính trị và có thể đe dọa những người đương nhiệm dựa vào hiện trạng kinh tế.

Mặc dù những thất bại của thị trường và những hạn chế về kinh tế có thể định hình các lựa chọn chính sách, nhưng động cơ chính trị của các nhà hoạch định chính sách cũng vậy. Vì vậy, chỉ riêng kinh tế học không thể giải thích được sự khác biệt lớn trong kinh nghiệm với chính sách công nghiệp. Các chính sách công nghiệp có hiệu lực là những chính sách phù hợp với thế giới chính trị của chúng ta, tuy nhiên các phân tích kinh tế chính trị hiện đại về lĩnh vực này còn rất ít.

Những người lạc quan và hoài nghi

Các nghiên cứu thực nghiệm mới về kinh tế học, mà chúng tôi cùng với Dani Rodrik gọi là "kinh tế học mới về chính sách công nghiệp", cho thấy một số chính sách công nghiệp đã mang lại những tác động tích cực, lớn và đôi khi mang tính chuyển đổi.

Chẳng hạn như chương trình thúc đẩy ngành công nghiệp nặng và hóa chất dưới thời Tổng thống Park Chung-hee vào những năm 1960 nhằm biến Hàn Quốc thành cường quốc về công nghiệp nặng - một đề xuất quá kỳ diệu vi đến mức không có nhà tài trợ bên ngoài nào, kể cả Ngân hàng Thế giới, sẵn sàng tài trợ. Sáng kiến này đã thúc đẩy sản lượng tăng và phát triển xuất khẩu trong các ngành mục tiêu, dịch chuyển lợi thế cạnh tranh theo hướng các ngành này và giúp nền kinh tế cải thiện - đúng như các nhà hoạch định chính sách đã hình dung (Lane 2022; Choi và Levchenko 2023).

Sau chiến tranh, Italy đã theo đuổi chính sách công nghiệp quy mô lớn kéo dài hàng thập kỷ nhằm khởi động phát triển ở các khu vực phía nam kém phát triển. Chính sách này đã khởi động các cụm phát triển kinh tế bền vững trong cả việc làm sản xuất kỹ năng cao được nhắm đến và các công việc dịch vụ chuyên sâu kiến thức ra đời để hỗ trợ chúng (Incoronato và Lattanzio 2023). Ước tính cho rằng chính sách này đã nâng cao sản lượng công nghiệp quốc gia, điều này cho thấy rằng nó không chỉ đơn thuần chuyển sản xuất từ ​​các khu vực không có mục tiêu sang các khu vực mục tiêu (Cerrato 2024).

Tuy nhiên, không phải tất cả các chính sách công nghiệp đều có quy mô và phạm vi như những nỗ lực này.Các nghiên cứu điển hình từ Mỹ Latinh cho thấy các chính sách công nghiệp quy mô nhỏ hơn nhiều đã góp phần vào thành công trên thị trường xuất khẩu (Sabel và cộng sự, 2012). Ví dụ bao gồm các chuyến bay chở hàng của các hãng hàng không nhà nước để vận chuyển hoa từ Colombia đến thị trường xuất khẩu Hoa Kỳ, cũng như sự hợp tác giữa những người trồng trọt tư nhân và các dịch vụ nghiên cứu và khuyến nông trong nông nghiệp để đưa việc trồng đậu nành đến các thảo nguyên phía bắc Brazil. Trong nghiên cứu của Bienen và Ciuriak, 2015 chỉ ra các dự án dựa trên khái niệm tương tự chỉ ra sự thành công ở châu Phi. Điển hình là chính sách đa phương nhằm thúc đẩy xuất khẩu hoa cắt cành ở Ethiopia.

Lý thuyết kinh tế học mới về chính sách công nghiệp đã bộc lộ tiềm năng của nó, nhưng những người hoài nghi đã chỉ ra một cách đúng đắn rằng có nhiều thất bại trong nền kinh tế phát triển. Những thảm họa của chính sách công nghiệp ở các quốc gia châu Phi sau độc lập và thành tích đáng thất vọng của các chính sách “Hướng Đông” của Đông Nam Á đã minh chứng cho những thất bại của chính phủ: các can thiệp tạo ra nhiều bất hiệu và méo mó hơn là giải quyết vấn đề. Khi thất bại thị trường biện minh cho sự can thiệp của chính sách công nghiệp, thất bại của chính phủ đã bác bỏ chúng. Mối quan ngại xung quanh những thất bại của chính phủ và chính sách công nghiệp đã kết tụ lại ở đỉnh cao của sự phát triển lớn vào những năm 1970. Sau nhiều thập kỷ say mê, các nền kinh tế đang phát triển đã thấy mình “bị sa lầy trong các chính sách kinh tế rõ ràng là không hiệu quả”, theo lời của Anne O. Krueger.

Những rủi ro và thất bại xung quanh chính sách công nghiệp là có thật. Tuy nhiên, sự hoài nghi của các nhà kinh tế đã chuyển thành những tuyên bố mạnh mẽ và mang tính quyết định. Nếu thất bại của chính phủ là một đặc điểm cố hữu của chính sách công nghiệp thì có rất ít lý do để theo đuổi nó. Cũng không có lý do gì để đặt câu hỏi về thành công. Ở mức cực đoan, chủ nghĩa bi quan về kinh tế đã lên đến đỉnh điểm dẫn đến sự bác bỏ hoàn toàn chiến lược công nghiệp theo kiểu định lý bất khả thi. Một số học giả đã lập luận rằng chính sách công nghiệp là không thể - được minh họa rõ nhất qua lời khẳng định năm 1985 của nhà kinh tế học Gary Becker rằng “chính sách công nghiệp tốt nhất là không có chính sách nào cả”.

Trong nhiều thập kỷ, phần lớn nền kinh tế chính thống thể hiện những mức độ khác nhau của quan điểm này. Cuộc tranh luận về việc có nên theo đuổi chính sách công nghiệp không còn nhiều chỗ để hiểu về các điều kiện thành công, chứ đừng nói đến phương tiện. Kinh tế chính trị là trọng tâm của sự thất bại của các lý thuyết kinh tế truyền thống nhưng những yếu tố cấu thành của nó cũng không mang đến sự nhất quán trong những lý giải về sự thành công.

Những hạn chế cần lưu ý

Tuy nhiên, coi trọng chính trị sẽ giúp chúng ta hiểu được sự khác biệt lớn trong thành công và thất bại của chính sách công nghiệp. Một mặt, thành công được hỗ trợ bởi môi trường chính trị trong nước. Các chính sách đúng đắn có tính khả thi về mặt chính trị, được những người có quyền lực ưa chuộng và hoạt động trong khuôn khổ năng lực hành chính của nhà nước. Mặt khác, những chính sách không phù hợp với thế giới chính trị vào thời điểm đó đã thất bại. Nói cách khác, theo ngôn ngữ của kinh tế chính trị hiện đại, thất bại của chính phủ có khả năng xảy ra cao nhất khi các lựa chọn về chính sách công nghiệp vi phạm những giới hạn của kinh tế chính trị.

Trên thực tế, chính sách công nghiệp bị hạn chế bởi cả chính trị và năng lực nhà nước. Các quyết định chính sách được định hình bởi các định chế chính trị và những người nắm quyền lực chính trị cũng như bởi các động cơ cơ bản của họ. Xung đột xã hội khiến các chính sách được thực hiện thường không còn lý tưởng trong mắt các nhà kinh tế. Ngay cả các chính sách thúc đẩy tăng trưởng cũng có thể không có hiệu quả về mặt chính trị. Ví dụ, các chính sách khuyến khích xuất khẩu mới có thể đe dọa cả các ngành công nghiệp hiện tại phụ thuộc vào bảo hộ nhập khẩu và những người bảo trợ chính trị. Các chính sách hiệu quả nhất có thể là những chính sách phải đối mặt với sự phản kháng chính trị gay gắt nhất.

Năng lực của nhà nước thể hiện ở khả năng của các nhà quản lý nhà nước thực hiện các chính sách trong thực tế. Ngay cả khi hoạt động chính trị ngẫu nhiên thúc đẩy việc áp dụng chính sách công nghiệp tốt thì chính phủ vẫn phải có khả năng thực hiện chính sách đó. Ví dụ: các chính sách xuất khẩu thành công của một môi trường có thể đòi hỏi một đội ngũ quản trị viên có tay nghề cao, dữ liệu chi tiết về hiệu suất xuất khẩu, v.v. Việc thực hiện các chính sách như vậy trong môi trường năng lực thấp có thể hoàn toàn không thực tế nếu không đầu tư thêm vào năng lực hành chính.

Qua lăng kính của những hạn chế quản trị này, kỳ tích Đông Á không chỉ phụ thuộc vào môi trường chính trị mà còn phụ thuộc vào sự kết hợp chính sách. Môi trường chính trị của Hàn Quốc trong những năm 1960 và 1970 đã hỗ trợ các chính sách công nghiệp hướng ngoại và những cải cách gây tranh cãi mà chúng yêu cầu. Chính sách công nghiệp toàn diện dựa vào xuất khẩu của đất nước được hình thành dưới sức ép từ bên ngoài; các mối đe dọa quân sự lâu dài từ Triều Tiên đã liên kết với giới tinh hoa chính trị và công nghiệp, và các vấn đề về cán cân thanh toán tái diễn khiến chính sách công nghiệp thay thế nhập khẩu ban đầu trở nên không bền vững.

Những điều kiện như vậy đặt ra nhu cầu chính trị về các chính sách mới nhằm thúc đẩy công nghiệp hóa và một nguồn doanh thu xuất khẩu bền vững. Môi trường chính trị của Hàn Quốc cho phép nước này theo đuổi nỗ lực xuất khẩu tổng thể, kéo theo sự phá giá và đầu tư vào các bộ máy quan liêu cạnh tranh.

Do đó, kỳ tích Đông Á không phải là điều kỳ diệu vì bản thân chiến lược công nghiệp hướng ngoại, mà là do môi trường chính trị thuận lợi cho phép nó xuất hiện. Những hạn chế về kinh tế chính trị đối với các chính sách quy mô lớn, toàn diện– chẳng hạn như những chính sách đằng sau phép màu tăng trưởng ở Đông Á – có thể có tính ràng buộc trong nhiều trường hợp. Việc sao chép các chính sách mà không hiểu rõ tính tương thích của chúng với những ràng buộc chính trị ở địa phương thường dẫn đến thất bại. Việc áp dụng không đầy đủ các chính sách công nghiệp Đông Á ở Malaysia và Thái Lan là một trường hợp điển hình.

Do đó, các chính sách công nghiệp cần được xem xét trong khuôn khổ những khuôn khổ những giới hạn do thế giới chính trị áp đặt. Những phương pháp thực hành tốt nhất có thể được thu thập từ những nước khác, nhưng việc hiểu rõ tình hình chính trị đang diễn ra là điều quan trọng.

Bài học cho các nhà hoạch định chính sách

Trong bối cảnh này, chúng tôi nhấn mạnh ba bài học quan trọng để đạt được thành công với chính sách công nghiệp.

Đầu tiên, các nhà hoạch định chính sách nên đánh giá cẩn thận xem chính sách công nghiệp phù hợp như thế nào với môi trường chính trị trong nước. Họ phải xem xét ai sẽ được lợi, ai sẽ chịu thiệt và các động cơ chính trị hỗ trợ các chính sách tốt như thế nào. Điều quan trọng là phải xem xét các chính sách được thực hiện hôm nay sẽ thay đổi môi trường chính trị trong tương lai như thế nào và những chính sách nào có nhiều khả năng duy trì nhất trong các chu kỳ chính trị.

Thứ hai, khả năng thực hiện các chính sách công nghiệp khác nhau của các nước rất khác nhau, vượt ra ngoài những hạn chế chính trị trực tiếp. Những chính sách như vậy phải được điều chỉnh phù hợp với năng lực hành chính và tài chính. Ví dụ, các nền kinh tế đang phát triển hiện nay có thể không có đủ năng lực tài chính để thực hiện chính sách công nghiệp xanh với các công cụ hiện đang được triển khai ở các nền kinh tế tiên tiến. Vì không có cách tiếp cận chung cho tất cả các trường hợp, nên chúng ta có thể dự đoán rằng các chính sách công nghiệp sẽ khác nhau giữa các quốc gia.

Thứ ba, chính sách công nghiệp hầu như luôn đòi hỏi đầu tư vào năng lực hành chính. Điều này đúng ở Hàn Quốc vào những năm 1960 và 1970, khi chính phủ tập trung bộ máy quan liêu và đầu tư vào năng lực hành chính, và điều này đúng cho đến ngày nay. Ví dụ, Văn phòng Chương trình Cho vay của Bộ Năng lượng Hoa Kỳ đã mở rộng giải ngân gấp 10 lần nguồn tài trợ kể từ khi Đạo Luật Giảm lạm phát có hiệu lực. (Văn phòng cũng tuyên bố rằng các quy trình hành chính và các biện pháp bảo vệ thể chế của họ đã được cải thiện nhiều kể từ khi có quyết định sai lầm về tài trợ cho Solyndrahơn cách đây hơn một thập kỷ).

Nhìn chung, chúng tôi đồng ý với những người chỉ trích chính sách công nghiệp cho rằng việc bỏ qua chính trị là điều nguy hiểm. Cách hiểu bi quan về lời chỉ trích này là các yếu tố chính trị phải liên kết với nhau - và những trường hợp như vậy rất hiếm. Một môi trường chính trị đặc biệt thuận lợi có thể cần thiết để theo đuổi quy mô và phạm vi của các chính sách được sử dụng trên khắp Đông Á sau chiến tranh, nhưng đó không phải là vấn đề then chốt. Bản sao của các chính sách này là không cần thiết; những thành công ở quy mô nhỏ hơn trên toàn cầu đã chứng minh điều đó.

Đối với chúng tôi, điều này cho thấy những rủi ro về sự thất bại của chính phủ có thể và đã được khắc phục trong quá khứ. Khi chính sách công nghiệp được lựa chọn để phù hợp với những hạn chế về chính trị và quản trị của địa phương, đồng thời khi nhà nước đầu tư mạnh mẽ vào việc xây dựng năng lực hành chính cần thiết để triển khai và giám sát chính sách công nghiệp thì khả năng thành công sẽ rất cao.

Vẫn còn nhiều điều cần tìm hiểu về “cách thức” thực hiện chính sách công nghiệp. Các tài liệu nghiên cứu mới chỉ bắt đầu khám phá thực nghiệm những kinh nghiệm đa dạng và phong phú về chính sách công nghiệp; việc đo lường và đánh giá nhiều hơn là cần thiết. Các nhà kinh tế và các nhà hoạch định chính sách không chỉ phải tập trung vào những thất bại của thị trường và sự kết hợp chính sách mà còn cả chính trị.

Nguồn: IMF

Từ khóa: chính sách công nghiệp, kinh tế chính trị, Hoa Kỳ