Các biện pháp phi thuế quan là rào cản đối với việc hội nhập sâu rộng và củng cố chuỗi cung ứng Bắc Mỹ

Kể từ đầu thế kỷ này, những tác động của Hiệp định NAFTA và USMCA, hầu như tất cả hoạt động thương mại ở Bắc Mỹ đều được miễn thuế. Tuy nhiên, một trong những thách thức quan trọng và phổ biến nhất đối với thương mại hàng hóa giữa các đối tác Bắc Mỹ là các biện pháp phi thuế quan khác nhau như quy định kỹ thuật, tiêu chuẩn, biện pháp và quy trình chứng nhận mà các sản phẩm phải tuân thủ.

Capture

Do sự khác biệt như vậy, các nhà sản xuất cần phải có dây chuyền sản xuất đa dạng để cung cấp trong nước và khu vực. Ngoài ra, các nhà sản xuất phải áp dụng cho các quy trình chứng nhận riêng biệt khi những chứng nhận ở một quốc gia này có thể không hợp lệ ở các quốc gia khác.

Các quy định kỹ thuật (áp dụng cho các sản phẩm công nghiệp) hoặc các biện pháp về vệ sinh và kiểm dịch động thực vật (SPS) (áp dụng cho động vật, thực vật hoặc sản phẩm từ động thực vật) nhằm bảo vệ đời sống hoặc sức khỏe của con người, động vật hoặc thực vật. Các sản phẩm nhập khẩu phải trải qua các thủ tục đánh giá hoặc chứng nhận sự phù hợp và được phê duyệt như thử nghiệm, xác minh và kiểm tra để xác nhận việc tuân thủ các biện pháp phi thuế quan này.

Thông qua các cơ chế đa dạng (ví dụ: đối thoại thông qua các ủy ban hoặc nhóm làm việc song phương hoặc ba bên) và các cuộc đàm phán, tiến bộ đã đạt được kể từ khi Hiệp định NAFTA có hiệu lực. Tuy nhiên, nhiều biện pháp phi thuế quan đã ngăn cản sự hội nhập sâu rộng hơn và làm giảm khả năng cạnh tranh của chuỗi cung ứng Bắc Mỹ.

Các đối tác Bắc Mỹ đã bị cám dỗ sử dụng các quy định để bảo vệ thị trường của họ. Các biện pháp bảo hộ như vậy đôi khi đã dẫn đến căng thẳng và tranh chấp thương mại.

Một cách để giảm chi phí thương mại từ các biện pháp phi thuế quan là Mexico, Canada và Hoa Kỳ áp dụng các quy định chung và để mỗi quốc gia công nhận việc kiểm tra sự tuân thủ được thực hiện ở nước xuất khẩu, ở nước nhập khẩu, do đó sẽ giảm được chi phí cho việc đánh giá sự phù hợp bị trùng lắp giữa nước xuất khẩu và nhập khẩu. Tuy nhiên, việc hài hòa hóa các quy định và quy trình chứng nhận rất khó thực hiện bởi vì các quốc gia muốn duy trì không gian chính sách của riêng mình.

Do đó, các nỗ lực nhằm giảm bớt sự khác biệt về quy định thông qua việc thống nhất với các quy định kỹ thuật cơ sở dựa trên các tiêu chuẩn quốc tế đã bị hạn chế, bởi vì các quốc gia vẫn muốn duy trì quyền riêng biệt với các tiêu chuẩn quốc tế, miễn là những điều này (i) không phân biệt đối xử tùy tiện hoặc vô cớ giữa các đối tác; (ii) không được áp dụng theo cách có thể tạo thành một hạn chế trá hình đối với thương mại quốc tế; và (iii) không hạn chế thương mại hơn mức cần thiết để thực hiện mục tiêu hợp pháp (USMCA- Chương 9, Điều 9.6.6 (d) SPS và Chương 11, Hàng rào kỹ thuật đối với thương mại, Điều 11.5).

Một giải pháp thay thế cho việc hài hòa hóa là tập trung vào việc giải quyết các quy định của các quốc gia để đảm bảo chúng tương đồng nhau, đạt được các mục tiếu của nhau, dù cho có sự khác biệt trong cách tiếp cận (ví dụ: linh kiện hàng không, thiết bị viễn thông và ô tô đã qua sử dụng).

Nỗ lực điều tiết

Nỗ lực thống nhất quy định trong khu vực Bắc Mỹ bắt đầu vào năm 1994 với việc Hiệp định NAFTA được ký kết và có hiệu lực. Hiệp định NAFTA đã thành lập Ủy ban về các biện pháp liên quan đến tiêu chuẩn và Ủy ban về các biện pháp vệ sinh và kiểm dịch động thực vật để giải quyết vấn đề hợp tác pháp lý.

Trong khuôn khổ Hội nghị thượng đỉnh các nhà lãnh đạo Bắc Mỹ (gọi tắt là “Hội nghị thượng đỉnh”) lần đầu tiên được tổ chức vào tháng 3 năm 2005, các nhà lãnh đạo ba nước đã khởi động Quan hệ đối tác An ninh và Thịnh vượng Bắc Mỹ (“SPP”), một sáng kiến ba bên nhằm thúc đẩy quan hệ kinh tế và thịnh vượng chung của Bắc Mỹ; mối quan hệ thương mại với sự tập trung đặc biệt vào việc đảm bảo an ninh cao hơn trên các đường biên giới chung.

SPP cung cấp một cơ chế cho phép những người đứng đầu chính phủ và các Bộ trưởng phụ trách các chương trình nghị sự về an ninh, đối ngoại và thương mại của ba nước duy trì đối thoại thường xuyên. Cơ chế này dự kiến thành lập các nhóm công tác quốc gia đa ngành, báo cáo hàng năm về kết quả đạt được và các cuộc họp định kỳ của các quan chức cấp cao để thúc đẩy tiến độ, đánh giá vấn đề về chiến lược, các rào cản kỹ thuật đối với thương mại và các mục tiêu của SPP.

Năm 2009, SPP ngừng hoạt động do sự thay đổi trong chính quyền Hoa Kỳ, khủng hoảng tài chính 2008-2009 và các rào cản chính trị khác ở ba nước. Kể từ đó trở đi, quan hệ hợp tác pháp lý chủ yếu được theo đuổi song phương.

Năm 2010, Tổng thống Obama và Calderón đã thành lập Hội đồng hợp tác điều tiết cấp cao (gọi tắt “Hội đồng”), được tích hợp bởi các quan chức thương mại và quản lý cấp cao. Mục tiêu chính của Hội đồng là thống nhất các quy định để tăng tính tương thích, tăng cường đơn giản hóa và giảm gánh nặng mà không ảnh hưởng đến bảo vệ sức khỏe công cộng, bảo vệ môi trường hoặc an ninh quốc gia.

Tuy nhiên, bất chấp những tiến bộ tích cực ban đầu, sự ủng hộ chính trị dành cho Hội đồng đã đi vào bế tắc. Mexico đã đạt được những kết quả có liên quan sau đây với các đối tác Bắc Mỹ trong thời gian Calderón quản lý trong các lĩnh vực sau:

Thỏa thuận song phương với Hoa Kỳ về An toàn Hàng không năm 2007, để công nhận các tiêu chuẩn của nhau trong việc chế tạo các bộ phận hàng không và các quy trình đánh giá sự phù hợp tương ứng;
Mexico đơn phương công nhận tính tương đương của các quy định và chứng nhận kỹ thuật áp dụng cho một số thiết bị điện tử ở Hoa Kỳ và Canada, vào tháng 8 năm 2010;
Mexico đơn phương công nhận tính tương đương của các quy chuẩn kỹ thuật và quy trình đánh giá sự phù hợp đối với các thiết bị y tế đã được cấp phép lưu hành tại Hoa Kỳ và Canada vào năm 2010;
Thỏa thuận thừa nhận lẫn nhau về đánh giá sự phù hợp của thiết bị viễn thông với Hoa Kỳ, năm 2011;
Việc công nhận tương đương quy chuẩn kỹ thuật và chứng nhận áp dụng cho ô tô đã qua sử dụng tại Hoa Kỳ và Canada, tháng 10/2011.

Canada, Mexico và Hoa Kỳ cũng đã nâng cao các nỗ lực quản lý của mình thông qua các Hiệp định của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) về Hàng rào Kỹ thuật đối với thương mại (“Hiệp định TBT”) và Áp dụng các Biện pháp Vệ sinh và Kiểm dịch (“Hiệp định SPS”) và các Ủy ban tương ứng. Cả hai hiệp định đều bao gồm các nghĩa vụ thúc đẩy sự liên kết của các quy định quốc gia với các tiêu chuẩn quốc tế.

Năm 2018, Mexico và Canada—trong khuôn khổ tham gia Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP)—đã thông qua NAFTA cộng với văn bản nhằm giải quyết các rào cản phi thuế quan, các cam kết chính là:

Chương 8 (Rào cản kỹ thuật đối với thương mại): Yêu cầu các Bên tăng cường hợp tác về cơ chế tạo thuận lợi cho việc chấp nhận kết quả đánh giá sự phù hợp. Chương này cũng có các phụ lục cụ thể liên quan đến rượu vang và rượu chưng cất; sản phẩm công nghệ thông tin và truyền thông (“ICT”); dược phẩm; mỹ phẩm; các thiết bị y tế; công thức độc quyền cho thực phẩm đóng gói sẵn và phụ gia thực phẩm; và các sản phẩm hữu cơ.
Chương 7 (Các biện pháp vệ sinh kiểm dịch): Khuyến khích các bên áp dụng tương đương cho một nhóm biện pháp hoặc trên cơ sở toàn hệ thống.
Chương 25 (Sự gắn kết về quy định): Cam kết các bên tiếp tục phấn đấu để đạt được sự gắn kết về quy định bằng cách sử dụng các thông lệ quản lý tốt trong quá trình xây dựng các biện pháp quản lý.

Ngoài ra, CPTPP thành lập các Ủy ban về hàng rào kỹ thuật trong thương mại; Các biện pháp vệ sinh và kiểm dịch động thực vật; và sự thống nhất các quy định.

USMCA được xây dựng dựa trên và có ý định vượt ra ngoài các quyền và nghĩa vụ của NAFTA, WTO và CPTPP. Theo USMCA, Chương 9 (Các biện pháp vệ sinh và kiểm dịch động thực vật), các biện pháp SPS đã được tăng cường bằng cách tăng cường tính minh bạch trong việc xây dựng và thực hiện các biện pháp SPS— cải thiện các quy trình và đơn giản hóa các thủ tục để xác định chứng nhận, khu vực hóa và tính tương đương. Đồng thời thiết lập các cơ chế để tăng cường hợp tác và thay đổi thông tin. Theo USMCA, Chương 9 cũng cải thiện tính tương đương bằng cách yêu cầu các bên công nhận các biện pháp SPS ở mức độ khả thi và phù hợp với nhóm biện pháp hoặc trên cơ sở toàn hệ thống, nếu bên xuất khẩu chứng minh với bên nhập khẩu rằng biện pháp của bên xuất khẩu đạt được mục tiêu của bên nhập khẩu, mức độ bảo vệ phù hợp của bên đó.

Theo USMCA Chương 11 (Rào cản kỹ thuật đối với thương mại) vượt ra ngoài các quy định của WTO và CPTPP liên quan đến việc xác định các tiêu chuẩn, hướng dẫn và khuyến nghị quốc tế, vì nó yêu cầu các bên áp dụng các quyết định và khuyến nghị được Ủy ban WTO về Hàng rào kỹ thuật đối với thương mại thông qua từ ngày 1 tháng 1 năm 1995 và hợp tác để đảm bảo rằng các tiêu chuẩn và khuyến nghị quốc tế không tạo ra những trở ngại không cần thiết đối với thương mại. Về đánh giá sự phù hợp, chương này bao gồm cam kết của các bên về việc giảm số lần một sản phẩm phải thử nghiệm để tuân thủ quy chuẩn kỹ thuật. Hơn nữa, xem xét kinh nghiệm tiêu cực của Mexico với việc áp dụng các tiêu chuẩn ghi nhãn của Hoa Kỳ.

USMCA kết hợp các cam kết trong CPTPP liên quan đến Phụ lục ngành (USMCA Chương 12) và Thông lệ quản lý (USMCA Chương 28). Hiệp định này cũng tạo ra các ủy ban về: Các biện pháp vệ sinh và kiểm dịch động thực vật, các rào cản kỹ thuật đối với thương mại và các thông lệ quản lý.

Các rào cản kỹ thuật đối với thương mại và các căng thẳng và tranh chấp về vệ sinh và kiểm dịch thực vật

Các chuỗi cung ứng ở Bắc Mỹ sẽ được hưởng lợi rất nhiều từ sự hợp tác của các bên nhằm hài hòa hóa hoặc công nhận sự tương đương của các quy định. Tuy nhiên, trong một số trường hợp nhất định, các đối tác Bắc Mỹ đã chọn con đường ngược lại, không chỉ đi ngược lại mục tiêu trước đây mà còn sử dụng các quy định kỹ thuật và biện pháp SPS để bảo vệ sản xuất trong nước. Những quyết định này đã dẫn đến căng thẳng và tranh chấp.

Sau đây là các tranh chấp pháp lý mà các bên quyết định chuyển lên cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO và các tranh chấp khác cuối cùng có thể được đưa ra dưới hội đồng trọng tài của WTO hoặc USMCA. Những tranh chấp như vậy, ngoài việc ảnh hưởng đến thương mại, còn có tác động tiêu cực đến chuỗi cung ứng khu vực và khiến các bên mất tập trung vào việc thúc đẩy một chương trình nghị sự mang tính xây dựng, không chỉ liên quan đến các vấn đề pháp lý, mà cả chương trình hợp tác nói chung.

Trong vụ kiện US–Tuna II của WTO, Hoa Kỳ đã không cho phép sử dụng nhãn “an toàn với cá heo” (dolphin safe) đối với cá ngừ nhập khẩu từ Mexico vì cách thức đánh bắt cá ngừ (mặc dù nó bền vững hơn các kỹ thuật khác), đã ảnh hưởng đến tiếp thị cá ngừ của Mexico tại Hoa Kỳ Cơ quan phúc thẩm của WTO nhận thấy rằng các biện pháp này đã vi phạm Hiệp định TBT vì chúng phân biệt đối xử với cá ngừ và các sản phẩm cá ngừ của Mexico.

Trong vụ kiện US–COOL của WTO, tranh chấp xoay quanh việc Hoa Kỳ thông qua các điều khoản ghi nhãn xuất xứ của quốc gia (“biện pháp COOL”) đối với một số sản phẩm quy định như sau: đối với một sản phẩm được dán nhãn là có xuất xứ tại Hoa Kỳ, tất cả các giai đoạn của bên sản xuất phải diễn ra trên lãnh thổ của quốc gia đó. Những yêu cầu này ảnh hưởng đến sản phẩm thịt bò từ bê sinh ra ở Mexico cũng như Canada, mặc dù được nuôi dưỡng và giết mổ ở Hoa Kỳ nhưng không được hưởng lợi từ nhãn, tạo ra gánh nặng không cân xứng cho các nhà sản xuất và chế biến thượng nguồn. Vào tháng 6 năm 2012, Cơ quan Phúc thẩm nhận thấy rằng các biện pháp COOL không phù hợp với Hiệp định TBT.

Gần đây, có sự căng thẳng xung quanh chất glyphosate và ngô biến đổi gen. Mexico đã từ chối giấy phép nhập khẩu các sản phẩm hóa học có chứa glyphosate và đã trì hoãn việc đăng ký và tiếp thị ít nhất 2.686 đơn đăng ký một số loại thuốc trừ sâu và hóa chất nông nghiệp. Đồng thời, vào ngày 31 tháng 12 năm 2020, Bộ Nông nghiệp Mexico đã ban hành một Nghị định yêu cầu loại bỏ dần và cuối cùng là thay thế việc sử dụng glyphosate và các sản phẩm có chứa glyphosate trước ngày 31 tháng 1 năm 2024 ("Nghị định"). Chuỗi cung ứng nông nghiệp và chăn nuôi phụ thuộc nhiều vào nhập khẩu ngô vàng của Mexico để làm thức ăn chăn nuôi.

Vào ngày 3 tháng 10 năm 2022, Tổng thống López Obrador đã thông báo về việc thực hiện Thỏa thuận chống lạm phát và khan hiếm. Thông qua dự luật này, chính phủ liên bang đã cấp tất cả “Giấy phép Toàn cầu Duy nhất” (Unique Universal License) để nhập khẩu và phân phối các loại thực phẩm và nguyên liệu cơ bản đồng thời miễn thuế nhập khẩu và “tất cả các thủ tục hoặc giấy phép”. Biện pháp này có thể có tác động vệ sinh và kiểm dịch thực vật.

Những vấn đề quan trọng cần xem xét

Có những thách thức liên quan trong lĩnh vực pháp lý cần giải quyết. Cho đến nay, chúng chủ yếu được giải quyết theo hình thức song phương. Tuy nhiên, do tác động của các hàng rào phi thuế quan của mỗi quốc gia đối với chuỗi cung ứng ở Bắc Mỹ, cách tiếp cận ba bên là cần thiết. Điều này nên bao gồm những điều sau đây:

Ở cấp độ chính trị cao nhất giữa người đứng đầu chính phủ và các quan chức cấp cao: Theo dõi các cuộc thảo luận và theo dõi về mối quan hệ ba bên; Và
Ở cấp độ khu vực tư nhân trong số nhiều ngành liên quan đến môi trường pháp lý: Sự tham gia tích cực của tất cả các bên liên quan sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc ưu tiên đối thoại ở cấp độ chính trị, cũng như việc ký kết các thỏa thuận sau đó.

Ngoài ra, các bên nên cố gắng dung hòa các lợi ích kinh tế trong các ngành công nghiệp và các cơ quan chịu trách nhiệm chứng nhận tuân thủ các tiêu chuẩn kỹ thuật, vì những lợi ích đó trong nhiều trường hợp đã ngăn cản ba nước đạt được sự hợp tác sâu sắc hơn.

Trên mặt trận chính trị, các chính phủ có xu hướng hủy bỏ các thể chế hiện có để tạo ra các thể chế mới, do đó khi các cơ chế đối thoại mới cuối cùng được thiết lập, cơ hội để đạt được bất kỳ tiến bộ nào là rất nhỏ và những thành tựu đạt được không đáp ứng được nhu cầu cấp bách trong khu vực Bắc Mỹ. Điều quan trọng là các sáng kiến và đàm phán trong tương lai về liên kết quy định phải gắn liền với: sự lãnh đạo mạnh mẽ; một ưu tiên chung của chương trình nghị sự quy định khu vực; công nhận các sắp xếp thể chế tại chỗ; và các nỗ lực có tổ chức thông qua các văn phòng của các nhà lãnh đạo của mỗi quốc gia. Điều này sẽ hạn chế cơ hội đấu đá nội bộ trong bộ máy quan liêu và khuyến khích sự phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan chính phủ.

Hy vọng rằng khuôn khổ pháp lý và thể chế được cung cấp trong USMCA sẽ giúp rút ngắn và hoàn thiện chuỗi giá trị toàn cầu thông qua sự thống nhất về quy định trong các lĩnh vực chiến lược (ví dụ: phương tiện, dầu khí, công nghệ thông tin, điện-điện tử, nông nghiệp). Mexico, Mỹ và Canada phải tăng cường hợp tác và quan hệ kinh tế. Những khuôn khổ pháp lý phải được xây dựng để kết nối các quốc gia, thay vì những là bức tường cản trở, theo nghĩa đen và nghĩa rộng hơn của nó.

Nguồn: Brookings

Từ khóa: biện pháp phi thuế quan, khu vực Bắc Mỹ, Hiệp định USMCA