Cổng thông tin hội nhập kinh tế quốc tế thành phố Hồ Chí Minh

Các nước nghèo nhất thế giới đang đối mặt với một cuộc khủng hoảng nợ ngày càng tăng. Theo báo cáo của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) vào mùa thu năm 2023, hơn một nửa các nước đang phát triển có thu nhập thấp đang ở trong tình trạng khó khăn về nợ hoặc có nguy cơ vỡ nợ cao và khoảng 1/5 các thị trường mới nổi có trái phiếu chính phủ đang được giao dịch ở mức khó khăn. Trong khi đó, ở nhiều quốc gia thu nhập trung bình thấp, các lỗ hổng nợ đang gia tăng và các cuộc khủng hoảng chồng chéo - đại dịch Covid-19, chiến tranh ở Ukraine và việc tăng lãi suất toàn cầu cùng với tâm lý ngại rủi ro - đang buộc ngày càng nhiều quốc gia phải tìm kiếm việc tái cấu trúc nợ từ các chủ nợ bên ngoài.

Cuộc khủng hoảng nợ mới nổi này có nguồn gốc từ gần 30 năm trước. Chương trình Các Nước Nghèo Nợ Nhiều (HIPC) do Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế khởi xướng vào năm 1996 là một nỗ lực quan trọng nhằm giảm gánh nặng nợ không bền vững của các nước nghèo nhất thế giới. Sáng kiến này đã thành công trong việc giảm nợ vào giữa những năm 2000 cho nhiều quốc gia đủ điều kiện. Quan trọng là HIPC đã cố gắng cung cấp giải pháp giảm nợ toàn diện để thúc đẩy giảm nghèo và cho phép tăng chi tiêu cho y tế, giáo dục và các nỗ lực giảm nghèo khác.

Chìa khóa để thực hiện thành công sáng kiến HIPC là vai trò của Câu lạc bộ Paris (Paris Club), một nhóm các quốc gia chủ nợ không chính thức có vai trò tìm ra các giải pháp phối hợp và bền vững cho những khó khăn về thanh toán mà các quốc gia con nợ gặp phải. Paris Club phối hợp cùng IMF và các tổ chức đa phương và chủ nợ khác để tái cấu trúc nợ và cung cấp giảm nợ theo khuôn khổ HIPC, đảm bảo các nỗ lực được hài hòa hóa và hiệu quả trong việc giảm bớt gánh nặng về nợ. Sự hợp tác này đóng vai trò then chốt cho thành công của sáng kiến, bao gồm tái cấu trúc nợ song phương và đảm bảo các khoản nợ đa phương và thương mại cũng được giải quyết thông qua các cơ chế giảm nợ khác nhau.

Khi chương trình HIPC đạt được tiến triển và nhiều quốc gia giảm được gánh nặng nợ thì tình hình tài chính toàn cầu lại dịch chuyển sang chính sách lãi suất bằng 0 (ZIRP) để ứng phó với cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008. ZIRP là chính sách tiền tệ nhằm kích thích tăng trưởng kinh tế bằng cách duy trì lãi suất ngắn hạn của ngân hàng trung ương gần bằng 0.

Giai đoạn lãi suất thấp kéo dài này đã thúc đẩy các nhà đầu tư toàn cầu “tìm kiếm lợi nhuận”, hướng sự chú ý đến các thị trường cận biên (frontier markets) vừa thoát khỏi nợ nần. Họ bị thu hút bởi lợi nhuận cao hơn và tiềm năng đầu tư chiến lược vào các quốc gia tham gia sáng kiến HIPC. Giai đoạn này chứng kiến sự gia tăng mạnh mẽ hoạt động cho vay của nhiều chủ nợ, bao gồm các chủ nợ thương mại, tổ chức cho vay trái phiếu Eurobond và Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (PRC) thông qua Sáng kiến ​​Vành đai và Con đường (BRI). BRI tài trợ các dự án cơ sở hạ tầng như một phần trong chiến lược rộng lớn hơn nhằm cải thiện mạng lưới thương mại toàn cầu và gia tăng ảnh hưởng địa chính trị của Trung Quốc. BRI, kết hợp với việc tìm kiếm lợi nhuận trên toàn cầu trong giai đoạn ZIRP, đã thay đổi đáng kể động lực của hoạt động cho vay quốc tế.

Thách thức của giảm nợ và tái cấu trúc nợ

Để ứng phó với áp lực nợ gia tăng, Nhóm 20 nền kinh tế phát triển hàng đầu thế giới (G20) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) đã giới thiệu “Khuôn khổ Chung cho Các Biện pháp Xử lý Nợ” (Common Framework for Debt Treatments) vào năm 2020. Khuôn khổ nhằm mục đích đơn giản hóa quá trình tái cấu trúc nợ cho các nước thu nhập thấp đang gặp khó khăn bằng cách phối hợp giảm nợ giữa tất cả các nhà cho vay công và tư nhân, thiết lập tiêu chuẩn xử lý nợ, và đảm bảo các yêu cầu giảm nợ công bằng và chia sẻ tổn thất giữa các chủ nợ.

Tuy nhiên, hiệu quả của Khuôn khổ này vẫn bị cản trở bởi một số thách thức: thiếu các quy tắc rõ ràng để đảm bảo giảm nợ đồng đều giữa các chủ nợ; không bao gồm các quốc gia thu nhập trung bình khá; và không cung cấp các hướng dẫn hiệu quả cho các quốc gia để quản lý nợ. Ngoài ra, còn có sự bất đồng về việc nên đưa khoản vay nào vào chương trình giảm nợ và cách chia sẻ tổn thất, đặc biệt là do Trung Quốc không sẵn sàng tuân theo khuôn khổ xử lý vỡ nợ trước đây của Paris Club và IMF. Điều này dẫn đến các cuộc đàm phán giảm nợ diễn ra rất chậm trễ hoặc đình trệ.

Trong khi đó, tổng nợ của các nước đang phát triển đã lên tới khoảng 9 nghìn tỷ USD vào năm 2022. Khoảng 60% trong số 75 quốc gia nghèo nhất thế giới đang hoặc sắp rơi vào tình trạng nợ xấu.

Các khoản cứu trợ mới

Trong bối cảnh đó, một nghiên cứu quan trọng vào năm 2023 đã tiết lộ vai trò ngày càng tăng của Trung Quốc trong hệ thống tài chính toàn cầu. Điều này bao gồm mạng lưới đường dây hoán đổi ngoại tệ do Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBOC) thiết lập như một cơ chế cứu trợ tài chính cho các nước thu nhập thấp. “Thỏa thuận hoán đổi” cho phép các ngân hàng trung ương trao đổi tiền tệ trong thời kỳ khủng hoảng tài chính - PBOC cung cấp thanh khoản nhân dân tệ rất cần thiết cho các quốc gia gặp khó khăn, đồng thời hỗ trợ mục tiêu quốc tế hóa đồng tiền rộng lớn hơn. Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa đã mở rộng cả các dịch vụ hoán đổi và hỗ trợ vay trực tiếp cho các nước vay vốn trong BRI, lên tới 170 tỷ USD thỏa thuận hoán đổi của PBOC và 70 tỷ USD khác dưới dạng các khoản vay giải cứu từ các ngân hàng và doanh nghiệp nhà nước Trung Quốc. Sự hỗ trợ này đáng chú ý không chỉ về quy mô mà còn về các điều khoản, chúng hoàn toàn khác biệt so với các điều khoản do các tổ chức cho vay truyền thống như IMF cung cấp. Các khoản vay của Trung Quốc thường thiếu minh bạch, lãi suất cao hơn và gần như chỉ nhắm vào các bên nợ tham gia BRI.

Mô hình mới của sự hỗ trợ tài chính của Trung Quốc ngày càng được triển khai ở các quốc gia vay mượn theo sáng kiến BRI, đặc biệt là những quốc gia có tỷ lệ dự trữ thấp và xếp hạng tín dụng kém. Một nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới chỉ ra rằng, trong số 17 quốc gia sử dụng mạng lưới hoán đổi của PBOC, chỉ có 4 quốc gia tiếp cận các quỹ này dưới điều kiện kinh tế bình thường mà không có dấu hiệu khủng hoảng rõ rệt. Việc rút vốn từ mạng lưới hoán đổi của PBOC dường như làm tăng dự trữ tổng thể của một quốc gia, rõ ràng bề ngoài nhằm cải thiện tình hình tài chính - một khái niệm được gọi là "làm đẹp báo cáo tài chính". Tuy nhiên, mục đích sử dụng cụ thể của các quỹ này vẫn còn mơ hồ, đặc biệt là về khả năng triển khai để trả nợ cho các chủ nợ Trung Quốc khi các khoản vay đến hạn. Mặc dù mạng lưới đường dây hoán đổi của PBOC đã nổi lên như một cơ chế để quản lý các cuộc khủng hoảng tài chính quốc tế, sự hỗ trợ tài chính của Trung Quốc thường được xem là không minh bạch, tốn kém và được thúc đẩy bởi các lợi ích địa chính trị hoặc các mục tiêu chiến lược nội bộ, trái ngược với sự hỗ trợ tài chính được quản lý minh bạch và có quy định từ các tổ chức như IMF.

Tuy nhiên, có một nguồn tài trợ bên ngoài tương đương mà thường không được nhận diện như một nguồn tiền tệ mạnh quan trọng đối với các quốc gia thu nhập thấp: viện trợ nước ngoài của chính phủ Hoa Kỳ (USG). Những “dòng chảy không tạo nợ” này, tương tự như kiều hối, không đòi hỏi hoàn trả và do đó không ảnh hưởng đến bảng cân đối kế toán của quốc gia nhận. Nhược điểm quan trọng của hình thức hỗ trợ này là thiếu ảnh hưởng trong quá trình đàm phán nợ, nơi các cơ quan viện trợ của các quốc gia tài trợ thấy mình không có chỗ ngồi tại bàn các ủy ban chủ nợ. Nói cách khác, các cơ quan viện trợ nước ngoài cung cấp nguồn tiền đô la quan trọng cho các quốc gia đang gặp khó khăn về nợ nhưng lại bị loại trừ một cách có hệ thống khỏi các cuộc đàm phán sử dụng chính nguồn tiền này để tính toán việc xóa nợ, hoàn trả trong tương lai, khả năng trả nợ, các biện pháp tài khóa, v.v.

Mặc dù quy mô hỗ trợ tài chính từ PRC và USG tương tự nhau, bản chất của sự hỗ trợ này lại khác biệt đáng kể. Sự hỗ trợ của Trung Quốc chủ yếu thông qua các khoản vay cần phải hoàn trả, cho phép Bắc Kinh duy trì ảnh hưởng đáng kể đối với cách giải quyết các cuộc khủng hoảng nợ, bao gồm thông qua Khuôn khổ Chung cho Biện pháp xử lý nợ, các đàm phán song phương và sự hiện diện chi phối của họ trong các ủy ban chủ nợ. Ngược lại, sự viện trợ của USG chủ yếu được cung cấp thông qua các khoản tài trợ phát triển, cung cấp một nguồn thu nhập ngoại tệ đáng kể cho nhiều trường hợp nợ nghiêm trọng nhất. Tuy nhiên, các cơ quan viện trợ của USG không có tiếng nói hay quyền bỏ phiếu trong việc giải quyết các cuộc khủng hoảng nợ, bất chấp những tác động của quá trình này có ý nghĩa như thế nào đối với sứ mệnh, hoạt động, kết quả và lợi tức đầu tư của họ.

Hiện tại, các quốc gia bị nợ cao, bao gồm một số nước nghèo nhất ở châu Phi, đang đối mặt với các mức nợ không bền vững và các điều chỉnh tài chính không thể tránh khỏi. Những con số được trình bày ở đây cho thấy một rủi ro không được đánh giá cao khi triển khai nguồn quỹ tài trợ từ USAID trong bối cảnh này - đó là yêu cầu của Khuôn khổ chung và “các nhà cho vay cuối cùng” rằng các quốc gia đang gặp khó khăn về nợ phải tăng cường dự trữ của ngân hàng trung ương bằng “các dòng chảy không tạo nợ” như một điều kiện tiên quyết để được sự hỗ trợ; đồng thời loại trừ các nhà tài trợ viện trợ khỏi việc xây dựng quá trình giải quyết nợ mà nguồn tài trợ của họ sẽ được sử dụng.

Với Khuôn khổ chung tổ chức như hiện tại, sử dụng tiền tài trợ của USAID (Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ) và kiều hối để đáp ứng các yêu cầu dự trữ của ngân hàng trung ương thay vì để hỗ trợ phát triển sẽ dẫn đến những hệ lụy nhất định. Thông qua các công cụ chính sách như phá giá tiền tệ, lạm phát và nhiều cơ chế tỷ giá hối đoái khác nhau, các chính phủ có thể chuyển đổi viện trợ nước ngoài để xây dựng lại dự trữ, làm giảm sức mua quốc tế của viện trợ trong quá trình này. Điều này làm suy yếu tác động dự định của các khoản tài trợ USAID, vốn được dành để chi tiêu cho hàng hóa và dịch vụ cho người nghèo nhưng thay vào đó lại được sử dụng để trả nợ trong tương lai khi các quốc gia thực hiện các chương trình điều chỉnh cơ cấu.

Mặc dù khả năng trả nợ cho các chủ nợ bên ngoài và xây dựng lại dự trữ của quốc gia đi vay được giám sát chặt chẽ, nhưng vẫn chưa có đủ nỗ lực để đảm bảo rằng các điều chỉnh tài khóa không đơn giản là tạo ra không gian và thời gian để chuyển hướng dự trữ của ngân hàng trung ương sang trả nợ cho các tổ cho vay Trung Quốc, các chủ nợ thương mại và người nắm giữ trái phiếu nội địa trước khi phá giá và cạn kiệt dự trữ. Vì dự trữ bắt nguồn từ dòng viện trợ được tài trợ bởi người nộp thuế ở Hoa Kỳ, việc bỏ qua thực tế này có thể đặt ngân sách viện trợ nước ngoài quan trọng vào tình trạng nguy hiểm.

Có thể hiểu rằng do bản chất rời rạc của nợ chính phủ—với trái phiếu chính phủ được nắm giữ bởi nhiều chủ nợ khác nhau, từ các quỹ phòng hộ đến các quỹ tài sản có chủ quyền—làm phức tạp việc xây dựng sự đồng thuận trong cấu trúc tự nguyện của Khuôn khổ chung. Thách thức được xác định ở đây là khuôn khổ, cũng như bất kỳ hoạt động tái cơ cấu nợ nào, đều tận dụng đô la viện trợ để giúp xây dựng dự trữ nhằm cuối cùng thanh toán cho chủ nợ sau khi vỡ nợ. Các nguồn lực khan hiếm đang được chuyển hướng từ các nhu cầu phát triển quan trọng sang trả nợ. Hệ quả là các vấn đề về xã hội có thể trầm trọng hơn, dẫn đến di cư toàn cầu và các cuộc khủng hoảng nhân đạo.

Văn bản kêu gọi Chính phủ Hoa Kỳ (USG) nên phát triển các chiến lược nhằm cung cấp cứu trợ ngay lập tức và tham gia vào các nỗ lực lâu dài nhằm giải quyết các lỗ hổng nợ hệ thống và xử lý nợ. Điều này bao gồm xác định rủi ro nợ, dự đoán khủng hoảng và đàm phán các thỏa thuận tái cơ cấu, tập trung vào việc điều chỉnh viện trợ phù hợp với lợi ích kinh tế của các nước tiếp nhận. Điều này cũng có thể bao gồm việc phát triển các công cụ viện trợ cho phép tạo đòn bẩy lớn hơn trong quá trình đàm phán tái cơ cấu nợ để bảo vệ sứ mệnh của các cơ quan viện trợ trước những người cho vay. Việc giám sát và tham gia vào các hoạt động quản lý tài chính của các quốc gia nhận viện trợ cũng rất quan trọng để đảm bảo viện trợ không vô tình trả nợ cho các chủ nợ thương mại. Phối hợp chặt chẽ với các Bộ tài chính và các tổ chức quan trọng khác - bao gồm Ngân hàng Trung ương, cơ quan Tư vấn lập pháp và cơ quan tài chính—để đảm bảo tính bền vững của nợ cũng quan trọng không kém. Các hoạt động vay mượn minh bạch nhằm tránh các vấn đề về đại diện từ những người cho vay trong nước có liên kết và các vấn đề quản trị khác cũng rất cần thiết trong việc củng cố khả năng phục hồi kinh tế của các nước đối tác.

Cuộc khủng hoảng nợ đe dọa nhiều nước đang phát triển đòi hỏi nỗ lực phối hợp quốc tế và cam kết với các nguyên tắc minh bạch, công bằng và phát triển bền vững. Những thách thức do Khuôn khổ chung về giải pháp xử lý nợ (Common Framework) đặt ra và vai trò của các chủ nợ như Trung Quốc nhấn mạnh sự cần thiết phải có cách tiếp cận linh hoạt và toàn diện hơn đối với việc giảm nợ. Khi cộng đồng quốc tế vượt qua những thách thức tài chính nguy hiểm, những kinh nghiệm từ sáng kiến HIPC và các phản ứng chiến lược của các tổ chức như USAID sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc định hình sự ổn định kinh tế và chủ quyền tương lai của các quốc gia đang mắc nợ.

Nguồn: CSIS

Từ khóa: viện trợ quốc tế, khủng hoảng nợ, Trung Quốc – Hoa Kỳ