Hiệp định Tạo thuận lợi Thương mại 2014 của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) là hiệp định đa phương quan trọng duy nhất mà tổ chức này ký kết được kể từ khi thành lập vào năm 1995. Trong khi đó, thất bại lại rất nhiều. Việc không có khả năng hoàn thành Vòng đàm phán Doha được khởi động từ năm 2001 và việc không thể hạn chế tình trạng trợ cấp đánh bắt cá mặc dù nguồn cá toàn cầu đang suy giảm cho thấy chủ nghĩa đa phương đang gặp khó khăn.

Hiện tượng nở rộ của các hiệp định đa biên trong thời gian qua càng củng cố thêm cho quan điểm trên và khiến nhiều người lo ngại cho tương lai của WTO. Chủ nghĩa đa biên đề cập đến các cuộc đàm phán thương mại và đầu tư giữa từ ba quốc gia trở lên, nhưng không vượt quá tổng số lượng thành viên của WTO. Hợp tác đa biên có thể xảy ra bên trong WTO, nơi các nước không ký kết vẫn nhận được lợi ích thông qua nguyên tắc tối huệ quốc. Hiệp định Công nghệ Thông tin năm 1996 là một ví dụ điển hình. Đàm phán đa biên về các vấn đề cụ thể trong WTO, chẳng hạn như thương mại điện tử, đang trở thành một lựa chọn phổ biến. Để giảm bớt tình trạng ‘đi xe không trả tiền’ (free-riding), các hiệp định đa biên ‘mở’ này yêu cầu các thành viên quan trọng phải ký kết cam kết trước khi thực thi hiệp định.

Hợp tác đa biên cũng có thể xảy ra bên ngoài WTO để hình thành các hiệp định thương mại ưu đãi giữa các quốc gia (PTA), trong đó lợi ích chỉ mang lại cho các bên tham gia hiệp định. PTA bao gồm các hiệp định thương mại tự do (FTA), chẳng hạn như FTA Trung Quốc - Úc, cũng như các hiệp định thương mại khu vực và siêu khu vực, chẳng hạn như Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (RCEP). Để tuân thủ các quy định của WTO, PTA phải tự do hóa “về cơ bản toàn bộ hoạt động thương mại” hoặc phù hợp để áp dụng ‘điều khoản cho phép’ (Điều khoản thuộc Quyết định năm 1979 của Hội đồng GATT cho phép các nước thành viên đang phát triển của GATT/WTO có thể ký kết các thỏa thuận thương mại với nhau mà không cần thỏa mãn Điều khoản XXIV).

Hợp tác đa phương bị bế tắc đồng nghĩa với việc các tiến bộ thương mại hiện đang diễn ra ở cấp độ đa biên. Điều này tạo ra cơ hội nhưng đồng thời là thách thức cho WTO. Nói cơ hội là vì triển vọng đạt được các tiến bộ thương mại là hết sức cần thiết vào lúc này; nhưng nguy cơ nằm ở chỗ, các PTA bên ngoài tạo ra nguy cơ phân tán quản trị. Vào năm 2000, có 83 PTA có hiệu lực và đến năm 2020 là 303. Xu hướng này có nguy cơ khiến WTO trở thành một thể chế chỉ còn mang tính hình thức, phải vật lộn để quản lý một loạt các quy tắc không nhất quán.

Thành công của hiệp định tiền nhiệm của WTO là Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (GATT) là nguyên nhân chính dẫn đến những khó khăn trong hợp tác đa phương ngày nay. GATT ra đời vào năm 1948 khi 23 thành viên đồng ý cắt giảm thuế quan thương mại. Cắt giảm thuế quan là trọng tâm chính của các cuộc đàm phán, bao gồm cả Vòng đàm phán Uruguay 1986 để thành lập ra WTO với 123 thành viên vào thời điểm đó. Việc giảm thuế quan từ mức bình quân 22% vào năm 1947 xuống còn 5% sau Vòng đàm phán Uruguay là dấu hiệu cho thấy sự thành công của các cuộc đàm phán GATT.

Khi WTO đi vào hoạt động vào năm 1995, GATT đã hoàn thành phần lớn quá trình hội nhập kinh tế. Chỉ còn lại rất ít đất cho WTO để tiếp tục thúc đẩy quá trình hội nhập, bao gồm việc hội tụ các tiêu chuẩn giữa các quốc gia. GATT cũng đã xây dựng sẵn nền tảng cho hệ thống hiện tại, bao gồm các quy tắc không phân biệt đối xử, một diễn đàn giải quyết tranh chấp và quy tắc có đi có lại giữa các quốc gia liên quan đến nhượng bộ thuế quan.

WTO được thành lập ra nhằm mục đích thúc đẩy sự hội tụ pháp lý nhiều hơn nữa giữa các quốc gia về các vấn đề như các biện pháp phi thuế quan, tiêu chuẩn dịch vụ, sở hữu trí tuệ, trợ cấp và một loạt các tiêu chuẩn kỹ thuật và pháp lý khác. Hơn nữa, với việc không có điều khoản nào về thương mại điện tử hoặc thương mại kỹ thuật số và Hiệp định chung về Thương mại Dịch vụ chưa hoàn chỉnh, WTO đã lỗi thời ngay từ khi xuất hiện. Nhu cầu hội tụ quy tắc nhiều hơn để đạt được tiến bộ hơn nữa có ảnh hưởng đáng kể đến chủ quyền pháp lý quốc gia. Việc này cũng đòi hỏi năng lực thực thi và giám sát của từng quốc gia, mà yêu cầu này thì các nước đang phát triển thường khó đáp ứng.

WTO tìm kiếm sự hội tụ như trên trong bối cảnh sự không đồng nhất giữa các thành viên là lớn hơn so với GATT. WTO hiện có 164 quốc gia thành viên, với sự khác biệt về trình độ phát triển, hệ thống chính trị và ưu tiên xã hội. Chưa kể, WTO chỉ có thể thông qua thỏa thuận về bất kỳ vấn đề nào theo nguyên tắc đồng thuận. Ngay cả giữa các quốc gia tương đồng về văn hóa và trình độ phát triển, sự khác biệt về sở thích xã hội cũng tạo ra những trở ngại lớn đối với việc thông qua một hiệp định thương mại vì không thể thống nhất về các vấn đề liên quan đến quy định đằng sau biên giới.

Sự phát triển các PTA mang 2 hàm ý rõ rệt. Thứ nhất, PTA là một phản ứng hợp lý đối với những khó khăn trong việc đạt được sự đồng thuận giữa các thành viên WTO về các vấn đề làm giảm không gian chính sách trong nước. Thứ hai, sự nở rộ của các PTA cho thấy các thành viên WTO vẫn mong muốn được tiếp tục hội nhập thương mại sâu rộng. Không có hàm ý nào cho thấy WTO đang trở nên dư thừa. Đúng hơn, WTO là một nền tảng quan trọng để xây dựng các PTA hiện đại. Ví dụ: Hiệp định Hoa Kỳ-Mexico-Canada (USMCA) sử dụng một lượng lớn văn bản của WTO và yêu cầu các tranh chấp cơ bản về các rào cản kỹ thuật đối với thương mại phải được xét xử trong khuôn khổ của WTO.

Bằng cách xây dựng dựa trên hệ thống đa phương hiện có, các bên tham gia USMCA có thể tập trung vào các vấn đề mở rộng hơn so với quy tắc hiện hành. Đàm phán RCEP cũng được thiết kế để phù hợp với các quy tắc của WTO ,và Chương 12 của RCEP về thương mại điện tử được xem là cung cấp con đường khả dĩ nhất cho các cuộc đàm phán thương mại điện tử của WTO. Ngược lại, các FTA riêng biệt của Hàn Quốc với Liên minh châu Âu và với Hoa Kỳ đã lập ra hai bộ quy tắc không nhất quán liên quan đến các tiêu chuẩn quốc tế, tạo ra sự phân mảnh quy tắc.

Tuy nhiên, các nước cùng chí hướng tiếp tục đàm phán hội nhập thương mại sâu hơn là một tin tích cực. Với tình trạng bế tắc đa phương, đa biên là phương tiện thực tế nhất cho tiến bộ thương mại. Rủi ro đối với hệ thống đa phương phát sinh từ các PTA đa biên bên ngoài là hội nhập có sự phân biệt và sự phân tán trong quản trị. Những căng thẳng địa chính trị hiện nay càng khuếch đại nguy cơ đó. Mặc dù không thể tránh được hoàn toàn rủi ro này, nhưng nó có thể được giảm thiểu.

Rủi ro phân mảnh có thể được giảm bớt nếu các PTA đảm bảo phù hợp với WTO nhất có thể, ví dụ như RCEP. Vì các PTA chứng minh được giá trị của việc hội nhập sâu rộng hơn, nên có cơ hội để áp dụng các cải tiến trong PTA cho tất cả các nước (đa phương hóa), chẳng hạn như chương về thương mại điện tử của RCEP. Khả năng của APEC để tạo ra các kết quả hợp tác về các tiêu chuẩn minh bạch mà không cần đàm phán chính thức cung cấp một lựa chọn khác cho sự tham gia đa phương. Tuy nhiên, không được quên rằng WTO vẫn đảm nhận các chức năng quan trọng ngay cả khi các hợp tác đa biên gia tăng.

Naoise McDonagh là Giảng viên Kinh tế Chính trị tại Viện Thương mại Quốc tế, Đại học Adelaide

Nguồn: East Asia Forum

Từ khoá: hệ thống đa phương, hai bộ quy tắc, tiêu chuẩn quốc tế, hợp tác đa biên